委托代理视角下上海市社区居家养老服务探究

刘禹忱

【摘 要】由于我国老龄化水平逐渐升高，社区居家养老渐渐成为了我国主流的养老模式。从委托代理视角看，社区居家养老模式中存在着由老年人→政府→社区三级构成的双层委托代理关系。上海市作为社区居家养老模式的先行城市之一，在不断地实践和探索的过程中取得了创新成果，但也出现了一系列的问题。因此，本文提出了完善公益性评价体系、建立合理化、多元化的激励约束机制等措施，以求更好地探索社区居家养老模式中的委托代理关系。

【关键词】委托代理理论；社区居家养老；上海市

一、问题的提出

委托代理理论是近代契约理论的重要研究成果，其主要的研究内容是在信息不对称的情况下，何以实现代理人和委托人双方利益最大化的问题。近些年，社区渐渐成为了我国公共事务管理的重要主体，政府常常把具体的公共事务委托给社区，由此形成了政府与社区之间的委托代理关系，我国的社区居家养老模式正是对委托代理关系的发展。因此，本文以上海市社区居家养老模式为具体案例，综合分析其中委托代理模式的实践状况，并就其所面临的发展困境，有针对性的提出改善解决措施，为社区实现居家养老模式的持续性发展提供参考。

二、社区居家养老模式中的委托代理关系

我国社区居家养老模式于2000年在上海、北京等老龄化程度较高的城市进行试点工作，随后于2008年向全国推行。社区居家养老即老年人居住在家庭的同时，可以享受到社区所提供各项生活日常服务的养老新模式。

社区居家养老内部的委托代理关系是一种普遍的三级委托代理链，即老年人→政府→社区，其中又包含着三层委托代理关系。第一层是老年人与政府之间的委托代理关系。老年人群体是初始委托人，政府则是代理人，政府通过提供养老服务或产品来满足老年人需求。第二层是政府与社区之间的委托代理关系。政府作为中间人，委托社区向老年人提供服务。除此之外，上级政府和下级政府之间也存在着一层委托代理关系。我国民政部在2008年下发了全面推进社区居家养老服务的指导意见，随后各地区政府结合本地实际情况，积极落实中央政府的政策。

基于上述分析，社区居家养老模式体现了独特的委托代理模式。为了本文研究的方便，重点介绍老年人群体和政府部门之间、政府部门与社区组织之间的双重委托代理关系。

三、委托代理视角下上海市社区居家养老模式的发展困境

（一）初始委托人的弱势性导致需求表达和监督不足

一方面，上海老年人的需求不仅仅是基本的生活照料和护理服务等，更多的是深层次的精神慰藉和专业性的医疗护理等服务，但是老年人常常无法顺利表达其所需的服务和信息。另一方面，上海市老年人没有对社区居家养老服务进行有效地监督。由于老年群体具有弱势性，没有充足的时间、精力和财力去监督社区人员的工作，使社区居家养老服务的质量和效率难以保证。

（二）最终代理人的特殊性导致养老服务失灵

上海市社区居家养老服务的最终代理人主要由工作人员和志愿者组成。首先，上海市社区居家养老的受薪工作人员流动性较强，存在着一定的流失风险，这与居家养老服务工作强度大，收入水平偏低有关。其次，上海市居家养老模式中存在着志愿者队伍和服务时间都存在不稳定的因素，使居家养老服务的提供呈现偶然性的特征。

（三）信息不对称导致代理人出现道德风险

上海市社区居家养老模式中，由于老年人和社区组织的特殊性以及多层次代理问题的存在，使得委托代理双方的信息不对称现象更加突出。首先，由于老年人自身时间和精力有限，无法对社区居家养老服务人员的工作进行有效监督。其次，在社区居家养老模式中，政府在巨大经济利益的诱惑下，在居家养老项目中往往搞形式主义和形象工程，这就为腐败寻租提供了空间。

从上述分析可见，上海市居家养老模式中的委托代理关系还存在着很多问题，对于初始委托人的需求表达、政府双重身份的责任落实以及最终代理人的服务行为仍存在着很大的完善空间。

四、完善上海市社区居家养老模式的对策建议

（一）建立社区居家养老模式的多元化评价体系

上海市社区居家养老模式存在的委托代理问题，很大程度上是由委托人和代理人之间目标不一致所导致的。因此，要通过建立多元化的评价体系，提高二者最终目标的接近性。上海市目前基本形成了统一的老年照护需求评估办法，但是还需完善对居家养老模式的多元化的评价体系。除此之外，区级层面应加大对第三方评估机构的培育力度，促使其尽快具备对各社区居家养老服务进行等级评估的能力。

（二）完善相应的激励约束机制

第一，在激励层面上，上海市政府要积极落实政府财政补贴政策，为社区居家养老服务提供充足的发展资金，以减少社区居家养老服务人员的流失。同时，还应该建立良好的精神激励模式。例如，上海市静安区个别社区已经开始逐步建立了社区组织的声誉评价和管理机制，并产生了很好的反响。第二，在约束层面上，首先通过完善绩效管理方法，强化对地方政府的激励。目前，上海市致力于完善绩效管理和实施准则，加大对地方政府的激励力度。例如，上海市政府会定期制定社区居家养老模式的发展目标，并且派相关工作人员对各社区居家养老服务的工作质量进行检查。

（三）提高社区居家养老服务中信息的透明度

基于上述分析，上海市社区居家养老模式中委托代理问题出现的根本原因就是二者之间信息不对称的现象。为了改善这种现象，一方面，应健全上海市政府公开制度，政务公开使政府在向社区委托居家养老服务时的工作信息透明化和公开化，可以有效减少权力在运行中变异的机会。另一方面，上海市各居家养老社区服務中心应加快构建集交易、服务、评价、监督为一体的综合信息平台，推进养老服务信息信息化建设。

综上所述，委托代理理论是研究社区居家养老模式的全新视角。同时，以上海市社区居家养老模式的实践为例，分析其在实践中遇到的委托代理困境并提出相应的完善措施，也为其他地区提供了借鉴意义。