董修甲的上海城市建设管理理念

李学茂

摘 要：可以说在近代中国，没有任何一个城市比上海更繁华。它既是西方文明的桥头堡，更是近代东方璀璨的明珠。然而上海是一个以移民为主的城市，在这里华洋混居，城市管理十分混乱。为了改变这种情况，一些从西方留学归来的知识分子，以欧美城市管理为模板，结合中国本土国情，在20世纪20年代，掀起一场在全国各大城市现代化建设的浪潮。在这股浪潮中，董修甲提出了很多适合中国国情的城市建设理念。而江苏省上海市，是董修甲重点研究对象。他针对上海市城市建设中存在问题，进而提出相对应的城市理念。通过梳理史料，以上海市城市建设个例，来梳理董修甲的城市建设管理理念。

关键词：董修甲；上海；都市分区；城市建设

在近代中国从来没有一个城市像上海一样繁华，但同样也没有一个城市像上海一样复杂。在这里有三种城市管理机构，三种公交系统，三种供电系统，三种供水系统，就连有轨电车的路轨宽度都有两种。这里华洋混居，人口多元，货币多元，教育多元，民族多元，宗教多元。虽然这些可以表现出近代上海的开放与多元化，但城市管理混乱，尤其是华人聚居的地方，城市管理效率低下，卫生环境差。为了更好地管理上海，在20世纪20年代，由政府主导的城市现代化建设运动兴起来了。从海外留学归来的董修甲，利用从西方学习的先进城市现代化理念，结合中国的国情，提出了许多有利上海市城市现代化建设管理理念。

一、上海城市管理存在问题

近代上海分为租界和华界两块地方，租界主要以洋人居住为住，但在小刀会起义和太平天国攻打上海时，大批华人为躲避战乱，开始涌入租界。因此，租界成为了华洋聚居的地方。但租界受西方城市规划影响，很早就有完善的交通、水电等生活设施。据史料记载，至1870年，公共租界就建成马路164公里，并对其进行统一的命名与管理。此外，公共租界在主要干道设置人行道，实行人车分流。[1]除了完备的交通用道外，租界還有完善的供水、照明及卫生系统。而在华界则是另外一番景象，在闸北地区，有相当部分人住在棚户区，这些棚户区内人口十分稠密，生活设施极为简陋，卫生条件差。它们多以茅草棚为主，以污泥为墙，茅草为顶，而一行一行排列距离极其狭窄，一般不满两公尺，所以常常着火，瞬息蔓延千百户。[2]而且道路很少有柏油马路，甚至还有土道，照明与供水系统也不完善。而造成这些问题一切是城市管理制度的不完善，正因为如此，在20世纪20年代才出现了上海等中国城市现代化建设运动，而从美国留学归来的董修甲，通过对上海城市管理研究，提出了以下问题。

第一点、他发现上海人口构成多元，城市管理复杂。上海之南北两市……其人口各在五万以上，但以其各在通商口岸之故，问题既多，又至复杂，居民之中，既有土著，复有外籍，更有外国商人教士等。[3]而当时的江苏省政府却用相同的城市管理制度来管理上海南北市，这种“一刀切”的方式，并不能很好地解决上海城市的弊病。

第二点，上海华界征税较少，政府无力进行城市基本设施建设。以上海南市居民“公益捐”为例，依照规定需纳税百分之五，其实所收征者，只百分之一而已。以如此之微末之收入，自然不能举办大规模的市政建设。[4]董修甲还拿同期的租界税收相对比，公共租界之房捐，依房租之百分之十四征收，与南市相比已经有两倍有余，而今年纳税外人会，更决议征收百分之十六，其收入之大，可想而之。[5]在董修甲看来，造成华人聚居地方道路狭窄、水电系统落后、居民生活环境差等情况的原因在于政府税收少。而同期的租界税收十分雄厚，有条件兴建大规模的公共设施，这是华人聚居地方所不能比的。

第三点，都市分区规划混乱，未有合理的规划。在近代中国城市转型过程中，城市分区是否合理，对一个城市发展极为重要。合理的城区规划，不仅仅方便城市居民的生活，更有利于城市的长期经济可持续发展。那么何谓都市分区呢？董修甲认为近代都市区域划分起源于19世纪的西欧各国，因工业革命发展，工商各业日渐发达，城内地方，拥挤过甚，于是各自拆城墙，而城墙之基地，往往作公园基地，或林荫大道，其墙基以外之土地，概划分为各区。有时并有规定某某地段为某某住宅区，或商业区基地者，此种划分区域之基地，则名为都市之分区。[6]董修甲了解当时我国各城市虽然已经实行城市分区制度，但效果不佳。由于城市分区的不合理，造成了市居住之不安，卫生纸恶劣，交通之不变，火患之繁多，地价之高低无定，皆因都市缺少分区制度，致市民任意建筑高大房屋，互相侵占个人之土地权，夫地主如不能自由支配其土地之用处，则不能认自己之地产，实为己有。[7]这是当时中国城市普遍的通病，上海市南市棚户区，建筑低矮，相互连接，一家起火，百家受难。而且棚户区肆意占地，产权不明，造成土地纠纷案件屡屡发生，这些都是城市分区不合理所致。

二、董修甲对上海城市管理建议

由于上海市城市管理发展存在诸多问题，如城市人口构成多元，城市管理复杂，城市管理模式单一，政府税收少及都市分区规划混乱等。董修甲则用西方欧美国家城市管理经验，加上上海市的具体情况，提出了一些解决方案。

首先，董修甲认为江苏省政府将相同的城市管理制度，来管理上海这样的大城市，是有些不妥当。他提出更依两类城市各不相同之需要，更定适当之市制。具体如下：（一）凡通商大市之城厢与市镇村庄屯集等各地，人口满五万者为甲种城市；（二）凡无通商关系的内地城厢，与市镇村庄屯集等地方，人口满五万者为乙种城市。[8]董修甲这样划分是有其依据的。在他看来，通商口岸地方，中外人士混居，管理起来复杂。然而像上海这样的通商口岸，无论城厢还是乡村，人民问题相似，城市一切之需要，没有什么大的差别，因此可以用甲种城市管理方案进行管理。而之前江苏省政府管理城市模式过于单一，并没有考虑这一点。

其次，上海华人聚居地方税收少，造成政府财政紧张，城市建设资金投入少。董修甲指出政府税收之多寡，与良市政之办理，有极大关系。[9]因此上海城市建设要想发展好，必须扩大税源，只有扩大税源，政府才能有更多的资金投入到城市建设中去。那么是否就等于让政府加大税率来加重人民负担呢？在董修甲看来当然不是这样做，他援引西方国家民富国强原因在于政府提倡发展工商业，充分保障人民就业，所以才会征收税较多。上海政府要想扩大税源，也应该如此。他在其著作中论述如何提高税收时说道：“盖市民者，市民之本也，市民之收入，由是市政府收入之源也。市民收入之扩充，则市政府捐税收入也亦增。扩充政府之收入，必先扩充市民之收入，按扩充市民之法，不外乎发达市内工商两业，工商业之发达，则私人之财源日增，市政府之财源收入也日增也。欧美各国理财方法，在于提倡发展工商。故市民殷富，城市亦厚富也。”[10]董修甲提出的方法就是发展工商业，致富于民，则政府税收也会增加，这样可以促进上海城市基本公共设施建设。

最后，董修甲提出合理解决上海城市分区的问题。董修甲认为美国罗伦将城市分为住宅、工业和商业三区和白色梯的住宅、商业、轻便工业和笨重工业四区划分皆有合理之处。[11]但当到中国可能并不完全适用。因此，他在西欧城市专家的城市划分方案基础上，提出了上海城市六区划分。这六区按照土地用处分区制度原则来划分，分别为笨重工业区、轻便工业区、大商业区、小商业区、住宅区及市行政区。[12]具体如何划分这些区域呢？董修甲给出以下划分方案：（一）凡靠近铁路江河之处，应定为大商业区，或工业区，以其交通方便，运输容易也；（二）凡与山川相近，或与林木较多之处相近者，应定为住宅区，以其优美雅秀，可以陶冶情感也；（三）凡与住宅区相近之处，应划一小商业区，以其日用所需之物，便于购买也；（四）凡都市各处园林湖池，小山小丘，均修理培植，以供市民休息与游览；（五）凡市区之中心点，空地尚多，有無高大建筑物者，应定为都市之行政中心区，以其行政公署之建筑地，不至于缺乏，而拆旧有之建筑物，亦可以免矣，再市中心可以与大商业区相邻，或规定在大商业区以内；（六）凡一市之住宅区，可分布于各处，但无论如何不能与大工业区或大商业区相近。[13]在董修甲的规划看来，市中心应该为行政区与大商业区，铁路与河流处应该为工业区，小商业区应该与住宅区相邻，住宅区不与大商业区和工业区相邻。这样规划比较符合现代城市的规划，它既可以保证工业区与商业区发展，也可以提高住宅区居民的生活质量。这体现了董修甲发展经济和提高城市居民水平的主张。

三、结语

近代上海城市发展迅速的同时，也带来了诸多的城市问题，尤其在上海华人聚居的地方，城市棚户区太多，城市规划不合理，政府财政资金少，无力进行城市规划建设发展等问题。留学归来且对上海等大城市有很长调查的董修甲，提出了他的城市发展理念。他的上海城市发展管理理念有：首先，因地制宜，分成不同的城市管理模式，划分甲和乙两种城市管理模式，用甲种城市模式来管理上海市；其次，致富于民，发展工商业，只有民富才可以国强，国强才可投入大量公共资金，新建更多便民的公共设施；最后，参照西方划分城市发展模式，又有所损益。董修甲以西方四种划分城市功能区的模式为模板，创造出符合上海本地区的六种划分城市功能区的模式。这种模式既可以保证工业区与商业区发展，也可以提高住宅区居民的生活质量。但令人遗憾的是，旧中国由于连年战乱，国力虚弱，这种城市发展模式并没有很好的发展。但董修甲的上海城市发展理论，还是在后世发展中有其一定的借鉴作用。

注释：

[1]张笑川.近代上海闸北居民社会生活[M].上海：上海辞书出版社，2009：22.

[2]陈问路.大上海的劳工生活状况之透视[J].北京：中国工人出版社，1985：130.

[3][4][5][8][9][10]董修甲.训宪政时期江苏市制之商榷[M].青年协会书报部，1928：4，48，48，4，48，48

[6][7][11][12][13]董修甲.都市分区论[M].大东书局，193：5，8，10，32，36-37.

作者单位：

上海大学