自然资源统一确权登记业务框架初探

崔 丽，常戈群

(北京新兴华安智慧科技有限公司，北京 100070)

随着我国不动产登记工作的实施，围绕登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”的不动产登记制度基本成型。中央全面深化改革领导小组第29次会议明确要求，以不动产登记为基础，依据规范的内容和程序进行自然资源统一确权登记。2016年底，国土资源部会同中央机构编制委员会办公室、财政部、环境保护部、水利部、农业部、林业局联合印发了《自然资源统一确权登记办法(试行)》，同时印发了《自然资源登记簿》《自然资源统一确权登记试点方案》[1]，全国自然资源统一确权登记试点正式启动。经过一年多的探索和实践，各地的试点工作已经进入成果收获期，在自然资源统一确权登记的技术方法、工作程序以及与不动产登记关联路径等方面取得了重要突破。自然资源统一确权登记业务框架设计是开展自然资源统一确权登记的基础性工作和关键环节，对于科学推进自然资源统一确权登记工作，提升登记成果的应用和管理水平具有重要的意义。

1 自然资源统一确权登记业务基础分析

在当前我国加快生态文明体制改革的背景之下，自然资源统一确权登记是一项全新的工作任务，也是一项系统性工作[2]。从国际比较视角看，自然资源确权登记业务则涉及登记机构、登记类型、登记程序、登记客体、登记内容、登记能力等一系列登记要素的安排[3]。《自然资源统一确权登记办法(试行)》为自然资源统一确权登记工作的开展提供了明确的指导，在12个省(区)部署的试点通过具体工作实践和探索进一步夯实了自然资源统一确权登记的业务基础，明确和验证了自然资源确权登记的对象、主体、目标、内容以及管辖和效力等基础性内容。

1.1 确权登记的对象和主体

根据《生态文明体制改革总体方案》《自然资源统一确权登记办法(试行)》，自然资源统一确权登记的对象和主体均具有“统一性”，即由统一的登记机构对全部国土空间各类自然资源进行统一确权登记，确权登记的对象是水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源，确权登记主体为自然资源所在地的县级以上人民政府不动产登记机构。

1.2 确权登记的目标和内容

自然资源统一确权登记是自然资源资产产权制度改革的一项重要内容，而自然资源资产产权制度又是生态文明制度改革之首，因此，自然资源统一确权登记的目标是为建立归属清晰、权责明确和监管有效的自然资源资产产权制度提供基础支撑。与确权登记的目标相对应，确权登记的内容主要聚焦于自然资源的保护与监管，包括自然资源的自然状况、权属状况和限制情况以及与不动产权利相关联的信息等几个方面的内容。

1.3 确权登记的管辖

不动产登记总体按属地登记管辖，以不动产登记为基础自然资源统一确权登记原则上也应采取属地登记管辖的方式。一些自然生态空间具有重要生态功能价值或者能够提供生态产品，在实际工作中，对于这类自然生态空间，应由国家或省部门划定登记单元范围界线，由自然资源所在地县级人民政府开展调查工作，由登记单元划定部门对调查结果进行审核后由县级不动产登记机构对本辖区登记单元内各类自然资源进行确权登记。

1.4 确权登记的效力

与不动产登记类似，除因人民法院、仲裁委员会的法律文书规定或人民政府的征收决定等导致物权设立、变更、转让或消失，或因继承或受遗赠取得物权的，或因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或消灭物权的情形外(《物权法》第28～30条)，不动产物权一经登簿即发生效力。作为特殊类型不动产的自然资源所有权，一经登簿，其国有产权性质的效力(《物权法》第9条第2款)将更加强化。但自然资源确权登记不仅要登记自然资源的产权属性，还要登记自然资源用途管制、生态红线、特殊保护等公共管制要求，公共管制要求的法律效力应以相应行政文件的内容为准。

2 自然资源确权登记业务需求分析

自然资源统一确权登记的核心目标是通过对自然资源的自然状况、权属状况以及限制情况等合法信息予以公示记载，从而实现对自然资源的有效监管和全面保护[2]，推动形成自然资源管理新格局。目前，我国自然资源的产权制度不尽健全、统一管理制度尚未建立、开发保护制度缺乏协调、监管维护机制职责交叉问题突出[4-6]，对于自然资源统一确权登记业务来说，既是挑战，也是方向。

2.1 综合管理体制尚未形成，基础数据需要进行整合

我国自然资源基本上以分类管理为主，各类自然资源的调查、规划等职能往往分散在不同部门，不同部门的自然资源基础数据由于调查标准、分类体系、技术水平、数据格式等不统一，导致数据在空间上存在交叉重叠、权属边界不清晰[7-11]。自然资源部组建伊始，自然资源分散管理的局面在短时期内仍无法扭转[3]。因此，在开展自然资源统一确权登记时需要对各类基础数据进行收集整理和分析整合。

2.2 不动产登记制度基本成型，关联路径需要进行研究

《自然资源统一确权登记办法(试行)》中明确指出，自然资源确权登记以不动产登记为基础，已按照《不动产登记暂行条例》办理登记的不动产权利，要在自然资源登记簿中进行记载，并通过不动产单元号、权利主体实现自然资源登记簿与不动产登记簿的关联。我国不动产登记制度已经全面落地，而自然资源统一确权登记尚处于起步阶段。因此，在开展自然资源统一确权登记时需要对自然资源确权登记与不动产登记的关联路径进行研究。

2.3 搭建信息综合管理平台，满足信息化建设需要

信息化手段已经广泛应用于自然资源监管中，有效地提升了工作效率和督察力度[12]。自然资源的确权调查和登记过程中会产生大量的数据、图件、文字和表格等成果[13]，为加强成果的综合管理和应用，需要搭建信息综合管理平台，对各类自然资源相关的基础数据进行科学、规范整合，形成统一的调查本底数据；将权籍调查成果和确权登记信息按照相关标准建设成数据库，方便数据的查询和维护。同时，通过系统研发，实现登记业务流程的现代化办理和非涉密登记信息数据的协同共享。

2.4 实现成果全方位应用，满足制度改革需要

自然资源确权登记是当前我国实施自然资源管理体制改革的重要基础[10,14-15]，自然资源确权登记的成果应充分应用到自然资源的保护、治理、监测、研究以及自然资源资产管理当中，如自然资源资产负债表编制、领导干部自然资源资产离任审计、自然资源资产评估、自然资源生态补偿、自然资源动态监测监管等。因此，开展自然资源统一确权登记时应确保其成果的可应用性，与当前自然资源管理改革的各项工作做好衔接。

3 自然资源统一确权登记业务流程及成果体系

3.1 业务流程

《自然资源统一确权登记办法(试行)》中明确了自然资源首次登记的一般程序：通告→调查→审核→公告→登簿，首次登记通告包括自然资源登记单元预划分、自然资源登记期限、自然资源类型、范围以及需要集体土地所有权人、自然资源所有权代表行使主体等相关主体配合的事项及其他需要通告的内容，在发布首次登记通告前结合当地实际开展必要的基础分析工作。以自然资源首次登记一般程序为基础，结合自然资源确权登记的相关要求，自然资源确权登记的业务流程可归纳为：基础分析→单元预划→通告发布→确权调查→登记审核→登记公告→信息登簿→资料归档。

图1 自然资源统一确权登记业务流程图

1) 基础分析。按照自然资源统一确权登记的要求，收集土地利用现状调查、遥感影像以及自然资源相关的调查、普查、规划和确权资料，开展基础数据整合分析，根据各行业标准以及现有数据工作基础，制定自然资源分类标准，提取全部自然资源类型，制作工作底图。

2) 单元预划。自然资源登记单元是自然资源确权登记的基本单元，按照不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度并结合生态功能的完整性、集中连片等原则，结合地方实际，研究制定自然资源登记单元划分规则和编码规则，预划自然资源登记单元。

3) 通告发布。由县级以上人民政府向社会发布自然资源首次登记通告，通告内容主要包括自然资源登记单元的预划分情况，自然资源登记的期限，自然资源类型、范围，需要集体土地所有权人、自然资源所有权代表行使主体等相关主体配合的事项及其他需要通告的内容。

4) 确权调查。采取内业影像判读和外业调查核实的方法，查清自然资源登记单元内各类自然资源的类型、类别、权属、数量、质量、面积、坐落状况以及用途管制、生态保护红线、特殊保护等公共管制要求，调查自然资源登记单元内涉及的不动产权利信息，建设自然资源确权调查数据库。

5) 登记审核。自然资源登记机构利用自然资源登记业务系统，依据自然资源调查结果和相关审批文件，结合相关资源管理部门的用途管制、生态保护红线、公共管制及特殊保护规定或政策性文件以及不动产登记结果资料等，从权利归属是否明确、权属来源是否合法、生态保护要求是否明确等方面开展审核工作。

6) 登记公告。登记审核通过后，由自然资源登记机构统一在政府门户网站及乡镇村等指定场所将不涉及国家秘密的自然资源登记事项进行公告，公告期不少于15个工作日。公告期内，利害关系人和社会公众对登记事项向登记机构提供异议的，登记机构应当对受理的异议进行调查核实并回复当事人。

7) 信息登簿。登记公告期满无异议或异议不成立的，由自然资源登记机构将登记事项记载于自然资源登记簿。自然资源登记簿记载的登记事项主要包括自然资源权属状况、自然状况和限制情况。自然资源登记簿应具有登记簿附图和不动产权利关联信息表。

8) 资料归档。自然资源确权登记完成后，按照“一事一档”的原则，将自然资源统一确权登记工作中产生的调查、审核、登记等纸质资料和电子数据库成果进行归档，及时对登记资料进行数字化处理，形成电子档案并定期进行异地备份，防止登记资料遗失。

3.2 成果体系

自然资源统一确权登记的成果主要包括在调查、登记、研发过程中形成的档案成果、数据库成果和信息平台成果。通过调查工作，以自然资源登记单元为基本单位，形成权籍调查档案，基于全部的权籍调查档案，建立自然资源权籍调查数据库。通过登记工作，以自然资源登记单元为编成单位，形成自然资源登记簿，基于“一事一档”原则，形成自然资源登记档案，面向登记工作信息化运行，建立自然资源登记数据库。通过研发工作，基于自然资源档案和数据库成果，搭建自然资源确权登记信息管理平台，实现登记信息的综合管理与协同共享。

4 自然资源统一确权登记业务框架设计

4.1 业务框架设计的基本要求

自然资源具有整体性和系统性的特征[16]，自然资源确权登记的对象是各类自然资源，确权登记的各项业务之间也必然是有机联系、相互作用的整体，确权登记业务框架就是对自然资源确权登记业务需求、业务流程和业务成果系统性的展现，从而反映出自然资源确权登记业务的构成及其相互关系。业务框架的设计应以业务需求为导向，以业务流程为中心，满足确权登记业务需求，体现确权登记业务流程，根据业务需求和业务流程设计业务板块，同时以业务成果为联结，建立各业务板块之间的有机联系。

4.2 业务框架的基本构成

根据自然资源统一确权登记业务需求、业务流程和成果体系的分析，按照业务框架设计的基本要求，将自然资源统一确权登记业务分为调查、登记、研发和应用四个板块，调查业务、登记业务和应用业务三个板块之间通过自然资源权籍调查数据库和自然资源登记数据库协同运行，研发业务板块与其他三个板块之间通过自然资源确权登记信息管理平台协同运行。

1) 调查业务板块。自然资源确权调查是自然资源统一确权登记的前置性工作，为登记工作提供最主要的基础数据支撑，确保登记工作顺利开展。通过开展自然资源确权调查业务，查清登记辖区内全部国有自然资源的类型、分布、权属、数量、质量以及公共管制要求，并对调查成果建库，形成自然资源权籍调查数据库。自然资源确权调查业务内容主要包括资料收集与分析、数据预处理、自然资源登记单元预划分、调查底图制作与内外业调查、数据整合与内业建库等。

2) 登记业务板块。不动产登记机构依登记嘱托，利用自然资源权籍调查数据库，按照法定程序，以自然资源登记单元为单位，开展自然资源首次登记、变更登记、注销登记等登记工作，形成持续更新的自然资源登记数据库。自然资源首次登记按照受理、审核、公告、登簿、归档等环节办理业务，不动产登记机构受理登记嘱托后，需对登记内容进行审核，审核通过后发布登记公告，公告无异议或异议不成立的进行登簿，登记完成后按照“一事一档”原则进行归档。

3) 研发业务板块。自然资源确权登记研发业务主要为自然资源调查、登记和应用三个业务板块的运行提供技术支撑，通过开展关联路径研究，结合实际构建现实可行的关联路径，基于已经建成并持续更新的不动产登记数据库，实现自然资源与不动产登记数据库的关联；通过搭建自然资源确权登记信息管理平台，实现自然资源权籍调查数据库的建立、管理和更新，实现自然资源登记业务的办理和档案资料维护，实现确权登记信息的查询、分析与协同共享，将登记成果更好地应用和服务于自然资源资产产权制度改革的相关环节中。

4) 应用业务板块。作为深化生态文明制度改革、建设美丽中国、落实新发展理念的一项重要举措，自然资源统一确权登记成果在生态文明建设、自然资源资产产权制度改革等方面具有广泛的应用性，可以为自然资源的保护和监管以及登记信息协同共享和开展自然资源相关基础研究提供依据和支撑。开展自然资源确权登记，明确各类自然资源的所有权主体和权力内容，登记自然资源的数量、质量和限制信息，有利于加强对自然资源的保护和监管，同时为健全自然资源资产产权制度提供客观的数据支撑。自然资源确权登记划清的“三类”边界成果，为建立权责明确的自然资源产权体系和健全国家自然资产管理体制提供位置明确、分类清晰的自然资源客体。自然资源确权登记成果载明的自然生态空间在水源涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护等方面的动能定位，为生态环境保护与治理、生态监管等制度运行提供重点和焦点。

图2 自然资源统一确权登记业务框架图

5 结 论

自然资源统一确权登记业务框架是开展自然资源确权登记工作顶层设计的关键步骤，开展业务框架设计研究，有助于引导形成良好的工作模式和规范的工作流程，提升工作效率，满足当前政府信息化工作的各项要求。本文基于《自然资源统一确权登记办法(试行)》的要求和确权登记试点工作实际，在综合分析梳理自然资源统一确权登记业务需求、业务流程和成果体系的基础上，搭建了以调查、登记、研发和应用四项业务为主体的业务框架，能够为未来自然资源统一确权登记工作的全面开展提供基础参考。随着我国生态文明体制改革的深入推进，特别是自然资源调查、规划职能的整合以及国家公园体制的建设，自然资源确权登记的基础条件将发生较大的变化，自然资源确权登记成果应用的领域将逐步扩大，该业务框架的内容也应不断更新，与自然资源调查、保护、治理以及自然资源产权制度改革等相关工作做好衔接。

[1] 国土资源部,中央机构编制委员会办公室,财政部，等.国土资源部、中央编办、财政部、环境保护部、水利部、农业部、国家林业局关于印发《自然资源统一确权登记办法(试行)》的通知(国土资发〔2016〕192号)[Z].2016.

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