农村水利建设政府投入责任承担激励机制研究

张基霞

(建昌县水利局，辽宁 葫芦岛 125300)

鉴于水利产品的准公共产品属性，各级政府在农村水利建设领域承担着不可推卸的投入责任[1]。近年来，中央政府十分重视农田水利建设，各级政府也加大了财政投资力度，在相当程度上解决了农村水利建设的资金需求，对农村水利建设的开展起到了重要的推动作用；但是，在地方政府财力有限的现实背景下，地方政府与公共利益的会产生博弈，而博弈的结果会造成那些政绩工程被地方政府青睐，其他工程则被缓建甚至停建。面对有限的财力和区域自然经济条件差异，如何使地方政府从民生视角出发，确保农村水利建设的平衡推进，就成为促进农村地区水利事业发展的关键[2]。显然，要实现上述目的，必须要构建基于激励相容的激励机制，使地方政府将有限的资金按照需要投入到农田水利建设之中。

1 激励机制的构成

激励机制会对人类的相关行为产生限制和规范作用[3]。对农村水利建设而言，设计科学、合理的融入竞争精神的分担激励机制，可以有效促进地方政府结合本地实际推进农村水利建设，并有利于地方公共财政资金的优化配置[4]。在本文中，分担激励机制是指为了实现农村水利建设的目标，上级政府采取一定的刺激手段，激发下级政府的积极性，而达到预定目标的规范结构体系。

结合相关研究成果以及农村水利建设的特点，构建如图1所示的投入分担激励机制。其中，激励主体围绕激励目标，对激励客体采取一系列必要的激励措施进行激励，并通过双向信息交流的运行模式进行信息反馈。

图1 农村水利建设投入分担激励机制的构成示意图

2 激励的主体和客体

2.1 激励主体

在构建农村水利建设公共投入分担激励机制时，鉴于我国的国情，特别是政治体制的具体特点，中央政府以及上级政府显然在激励机制中起主导作用，是激励的主体[5]。因此，本文的研究并不是其作为激励主体的资格问题，而是要明确其是否能承担这一主体责任。

显然，当中央和上级政府在上述激励机制下，没有主动承担起激励的主体责任，那么我们认为其虽然不失去激励主体的资格，但是却没有成为激励的主体。目前，某些地方政府的上级政府并没有真正成为激励主体。究其原因主要有二：一是主观认识不到位，没有认识到农村水利建设的长远意义，自身对水利建设并不重视，当然也谈不上对下级政府的激励；二是由于财政体制改革滞后等客观原因，造成各级政府的财力与支出责任不匹配，使它们不能有效履行这一主体责任。

2.2 激励的客体

同激励的主体类似，本文所讨论的并不是下级政府的激励客体资格，而是能否真正实现其客体地位。显然，这更多地取决于各级政府的主观认识。首先，地方政府是否通过上级政府的激励，产生主动依照中央和上级精神强化农村水利建设投入。只有中央和上级政府能够制定科学合理的激励措施，真正做到主体到位，下级政府才会按照其意图采取行动，真正成为激励客体。显然，中央和上级政府要想使下级政府成为真正意义上的激励客体，就必须改革现有的政绩考核模式，使下级政府有意愿加大农村水利建设投入。

3 激励目标

设置科学合理的激励目标，可以激发地方政府投入农村水利建设的热情，提高农村水利建设的效果和水平。由于农村水利设施具有显著的公共产品属性，使得市场机制在对其供给过程中产生失灵，而政府供给虽然可以有效解决这一问题，但是却容易造成供给不足和资源配置效率过低等问题。特别是地方政府财力有限的情况下，其在农村水利建设领域的选择性，更容易造成政府性供给失灵。面对上述情况，只有基于科学、合理的激励目标设置，构建适应各地实际情况的投入分担激励机制。

中央和上级政府等激励主体在构建激励机制时，要明确表达激励目标。首先，中央和各级地方政府作为农村水利建设领域的主要供给者，必须要明确对农村水利建设领域的财政投入，要以解决“三农”问题为指导思想，要以促进农业和农村经济发展，提高农民收入水平，改善农村生态环境为终极目标。其次，农村水利建设还应该考虑其综合影响与经济效益，能够促进农村地区的人口、资源与环境的协调发展。最后，就基层地方政府而言，农村水利建设的重点目标是提升本地区的农业生产力，改善区域内的农村生态环境，促进新农村建设的稳步推进。

此外，在我国现行政治制度下，地方政府的任期较短，基层政府往往基于短期利益驱动，忽视见效慢和缺乏经济效益的农村水利建设投入，从而导致部分水利设施老化失修的非理性后果[6]。因此，中央和上级政府作为激励的主体，在设定激励目标时应该兼顾经济和社会效益，实行多目标激励措施。

4 激励方式

4.1 法律激励

法制化是我国政治体制改革和国家建设的重要目标。在社会主义市场经济条件下，农村水利建设的顺利推进，不仅需要政策、技术、资金的支持，还需要法律制度的保障和激励。从法律层面来看，《中华人民共和国水法》是涉农水利建设的主要法律，也是各级政府开展农村水利建设的根本依据。例如，其中的第五条就对县级政府在农村水利建设中的责任进行了法律界定，可以对县级政府起到重要的激励作用。近年来，各省积极响应中央号召，制定出适合本地实际的农村水利建设条例和办法，对基层政府和水利管理机构在农村水利建设领域的职责进行了详尽说明。显然，在今后的政治经济体制改革中，如能从法律层面确定地方政府财力与支出责任相匹配的思路，并体现在农村水利建设财政投入分担机制中，将对各级政府积极履行农村水利建设职责起到更好的激励作用。

4.2 政策激励

政策激励是指中央和上级政府加大政策供给或按照政策要求，对下级政府在农村水利建设投入上的权责进行明确界定，通过监督政策的贯彻落实实现推进农村水利建设的目标。

目前，我国促进农村水利建设的政策供给比较充分，其来源主要有以下三个方面：一是2005年至2015年的中央一号文件，其中还均有农田水利建设的政策内容。二是中央政府出台的专门政策，例如，《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》《水利建设资金筹集和使用办法》等，这些政策从农村水利建设的目标、资金来源等方面作出了政策安排，明确了各级政府的投入分担责任。三是湖南、江西、辽宁等地基于中央精神，出台了本地水利建设资金的筹集和使用管理办法，以要求的形式实现对下级政府的激励。

政策激励是农村水利建设政府投入责任承担激励机制重要组成部分[7]。未来，各级政府要进一步加大政策供给，结合本地的实际情况，制定相关政策为基层政府的资金筹集提供保障，对解决域内的农田水利建设“一事一议”、水利设施“最后一公里”问题起到重要的激励作用。

4.3 物质与精神激励

物质激励是中央或上级政府运用物质手段使下级政府得到物质满足，从而调动其进行农村水利建设投入的积极性。具体而言，物质激励包括薪酬激励、奖金以及其他资金投入等。例如，上级政府可以对在水利建设领域投入做出突出贡献的单位予以一定数额的现金奖励。当然，要实现物质激励的作用，必须要构建相应的运行制度，以保证物质激励的公正性。

精神激励属于一种内在激励形式，属于无形激励。对政府部门而言，精神激励的作用是其他任何激励方式都无法替代的，其人性化特征可以进一步激发下级部门的动力。精神激励的主要形式是荣誉激励。例如，上级政府可以通过每年的水利工作会议，对优秀的农村水利建设单位授予荣誉称号，对相关负责人予以书面嘉奖。

4.4 监督考核激励

在财力有限的背景下，地方有意愿将有限的财力优先用于能产生直接经济利益的领域，而农村水利建设周期长、收益低，通常不被作为优先考虑对象[8]。因此，中央和上级政府需要进行强有力的监督激励，方可实现对地方政府投入行为的约束。

除了监督激励，对地方官员的考核也是激励的重要手段。其中，晋升考核机制不仅决定了官员的职务晋升与权力资源积累，二是直接影响官员的经济利益，是对地方官员十分有效的激励机制。为了激励下级地方政府在农村水利建设领域的投入，建议中央和上级政府将农村水利建设纳入下级政府的政绩考核，同时发挥激励机制的外延作用，带动全社会重视农田水利建设事业。

5 激励机制的运行模式

农村水利建设公共财政投入分担激励机制采取双向信息交流的全过程激励模式如图2所示。具体而言，这种运行模式主要包括5个步骤。

图2 农村水利建设政府投入责任承担激励机制运行模式

5.1 上下级政府的双向交流

在这一步骤中，中央和上级政府需要了解下级政府所在区域的自然地理条件和经济状况，农村水利建设需求，在此基础上制定出适合当地情况的农村水利建设目标、责任、资金投入责任、分担比例、考核以及奖惩规则、评价标准等。下级政府则通过这一步骤向上级政府充分反映自己的诉求，上级政府则需要基于这些诉求和实际情况，进一步明确下级政府的责任分担。

5.2 上下级政府各自承担相关责任

通过上一步的双向信息交流，上级政府确定明确的建设规划，然后结合下级政府面临的实际情况进行资金分担安排。下级政府则按照上级政府的安排按时、足额投入资金，并认真参与相关水利设施的建设过程与建后管理。

5.3 阶段性评价

上级政府依据农村水利建设项目的性质，选择适当的评价周期，开展对下级政府的评价。评价的主要内容是资金投入的效率以及建设的成果，以便依据评价结果进行必要的后续调整。

5.4 考核与奖惩

在农村水利项目建设结束后，下级政府要对自己的投入以及产生的效益情况进行评价，并以此为依据接受上级政府的考核和相应的奖惩。

5.5 上下级政府之间的再交流与再调整

在这一阶段，下级政府可以依据考核和奖惩情况与上级政府再次展开交流，同时与过去的项目和同级政府的情况进行纵向和横向对比，如果分担比例合适，则继续沿用该比例；如果觉得不合适，则可以与上级政府及逆行沟通，在统一意见后对分担比例进行必要调整。

6 结语

农村水利设施具有公共品的特征。农村水利建设具有战略性和持续性，是农业和农村经济发展的基础。从以往情况看，农村水利建设无论是区域分布还是项目类型，都存在显著的推进不平衡问题。其中的重要原因就是地方建设资金难以及时、足额到位。本文提出的政府投入责任承担激励机制，对推行农村水利建设领域的公共财政分担机制，保障农村水利建设事业的发展具有重要意义。

[1] 曹茜茜, 张长征. 农村水利建设财政投入的地区差异比较及测度研究[J]. 水利经济, 2014(03): 13- 17+39+75- 76.

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[3] 王姣. 政府农田水利建设管理研究评述: 困境与对策[J]. 农村经济与科技, 2014(04): 102- 104+61.

[4] 金钰, 吴祠金. 农村水利建设项目公共财政投入激励方式——基于委托代理模型的分析[J]. 项目管理技术, 2014(07): 79- 81.

[5] 华坚, 曹茜茜. 农村水利基础设施建设投入与农村经济发展关系的实证研究[J]. 水利经济, 2013(05): 58- 62+78.

[6] 杨茂慎, 刘尔思. 农村水利设施投入激励机制的国际经验及其对中国的启示[J]. 经济研究导刊, 2013(27): 43- 47.

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[8] 杜威漩. 财政体制变迁与农田水利设施治理[J]. 广西社会科学, 2015(10): 75- 80.