永久基本农田划定与保护

黄鹏 段俊

摘要：耕地是人类赖以生存和发展的物质条件，不仅是粮食生产的基础、经济发展的空间储备，同时也是人民生活稳定的保障和社会生态安全的条件。划定基本农田保护区主要是为满足未来人口和国民经济对农产品的需求，将保证农业生产必须的耕地划入基本农田保护区并建立各项基本农田保护制度。随着工业化，城镇化水平的不断推进，对耕地实行特殊保护，保证划定的基本农田的数量与质量，为农业生产乃至国民经济的持续、稳定、快速发展起到保障作用。

关键词：云南省永久基本农田；划定；保护

1GIS空间技术分析

为提高云南省永久基本农田划定工作质量，如实反映云南省永永久基本农田布局，方便今后永久基本农田保护工作的开展和土地资源的高效管理，确保划定成果符合相关技术规程和要求，达到验收标准，我们对本次划定成果进行了检验。检验内容包括数据的完整性和有效性、空间属性数据标准的符合性、空间图形数据、表格数据、扫描文件以及基本农田保护面积。

1.1数据完整和有效性检验

根据《云南省加强和完善永久基本农田划定数据库成果检查技术细则》（暂行），基本农田数据库应包括矢量数据、栅格图数据、文档数据、表格数据、元数据、说明文档、影像扫描件和台账表格等内容。通过检验，本次提交的数据较为完整，数据格式正确，数学基础符合要求，面积达标，元数据符合相关要求。

1.2空间属性数据标准符合性检验

通过对云南省永久基本农田数据库的图层名称规范性、属性数据结构一致性、代码一致性、数值范围符合性、编号唯一性、字段必填性等6项指标的检验，符合《基本农田数据库标准》，

1.3空间图形数据检验

空间图形数据检验项目包括点层内拓扑关系、线内拓扑关系、面层内拓扑关系、线面拓扑关系、碎片多边形、碎线检查、线层拓扑关系、地类符合性8项指标。通过检查，数据库空间图形数据存在线面拓扑关系错误、碎片多边形及碎线。

2研究方法

以云南省为例，利用ArcGIS的空间分析功能作为辅助手段，确定技术路线，通过对农用地等别、耕地坡度级别、连片程度和行政调整四方面的分析，采用加权因素法对研究区内的耕地综合评分。

2.1数量分析

全省划定永久基本农田面积7348.26万亩。其中，耕地6971.95万亩，占全省永久基本农田面积的94.88%；可调整园地等其他农用地376.31万亩，占全省永久基本农田面积的5.12%。此轮永久基本农田中的可调整园地等农用地均为原有基本农田，与2014年末基本农田面积相比，全省共调出可调整园地等农用地69.63万亩。

耕地中：水田1670.88万亩，占全省永久基本农田中耕地面积的23.97%；水浇地55.30万亩，占0.79%；旱地5245.77万亩，占75.24%。

2.2坡度分析

全省永久基本农田中坡度小于6度的耕地面积1808.50万亩，占永久基本农田耕地总面积的25.94%；6-15度耕地面积2048.06万亩，占29.38%；15-25度耕地面积2252.17万亩，占32.30%；25度以上耕地面积863.22万亩，占12.38%。全省耕地坡度主要分布在6度至25度之间，占耕地总面积的61.68%。

2.3质量分析

全省永久基本农田中耕地质量等别分布在1至13等之间（无2等）。平均质量等别10.51等，其中：1至4等优等地面积37.52万亩，占耕地面积的0.54%；5至8等高等地面积599.73萬亩，占8.60%；9至12等中等地面积6309.36万亩，占90.50%；13至15等低等地面积25.34万亩，占0.36%。云南省永久基本农田质量等别数据。

2.4成果分析

2014年末，全省耕地面积9311.17万亩。按耕地地类分：水田2137.77万亩、占全省耕地面积的22.96%，水浇地95.06万亩、占1.02%，旱地7078.34万亩、占76.02%。按耕地坡度级分：坡度6度以下的耕地面积2394.96万亩、占全省耕地面积的25.7%，6-15度耕地面积2715.8万亩、占29.17%，15-25度耕地面积2842.39万亩、占30.52%，25度以上耕地面积1358.02万亩、占14.58%。

3工作中存在的主要困难与问题

3.1永久基本农田保护任务重、难度大

云南省山地多、平地少，地震、山洪泥石流等易造成耕地损毁的自然灾害多发，全省耕地数量多但质量低，25度以上坡耕地达1358万亩，虽各级政府均十分重视永久基本农田保护工作，但受各级财力紧张、自然条件恶劣等客观条件限制，投入到高标准基本农田建设资金有限，施工条件困难，做到数量不减少、质量有提高难度较大。同时云南省经济社会发展相对滞后，人均GDP居全国倒数第二位，属全国扶贫攻坚的主战场之一，基础设施、民生项目建设欠帐较多，生态文明建设任务重。

3.2项目难以避让永久基本农田

为推进云南扶贫攻坚，实现和全国同步建成小康社会的目标，“十三五”期间，云南省公路、铁路、机场等交通基础设施项目和易地扶贫搬迁安置建设力度进一步加大。由于云南特殊的地形地貌和复杂的地质条件，在项目建设过程中，用地范围往往会发生变化调整，导致部分项目在实际建设过程中难以避让永久基本农田。

3.3永久基本农田划定成果的科学性和可行性有待提高

由于划定时间紧、任务重、要求高，加之基层基础工作薄弱，部分地区在永久基本农田划定过程中，不同程度存在着“为划而划”的情况，与有关部门协调不够，对相关问题研究不深、谋划不全，影响了划定成果的科学性和可行性。

3.4永久基本农田保护的激励机制尚未建立

云南地方财力比较困难，加之近几年有限的财政资金主要向脱贫攻坚作倾斜。在近期内，因缺乏稳定的财政资金来源，永久基本农田激励性保护措施难以落实，在一定程度上影响了广大农民群众保护耕地的积极性和主动性。

4结论与对策建议

4.1完善基本农田保护制度

基本农田保护制度作为耕地保护政策体系的核心之一，承担着保护耕地精华部分的重要职能。因此，要加大基本农田保护法律和政策的宣传力度，使全民形成保护耕地的共识。同时通过经济、行政、技术等手段完善巩固现有的基本农田保护制度，使之成为划定永久基本农田的坚实基础。

4.2做好三个结合

一是与各类规划相结合。永久基本农田的划定要科学结合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡建设规划、农业发展规划、生态环境建设规划、基本农田专项规划等规划成果，在各类规划协调统一的基础上划定永久基本农田范围，使其能得以长久保护。二是与农用地分等定级的成果以及第二次土地调查的数据相结合。划定永久基本农田必须根据农用地分等定级的成果，将高等优级的耕地划入，同时利用第二次土地调查成果，在精准地籍的基础上划定永久基本农田，使永久基本农田落位准确，方便管理。三是与土地整理项目相结合，经过土地整理的耕地须优先划入永久基本农田。

4.3建立永久基本农田保护补偿机制

制定永久基本农田的优先优惠政策，并整合国土资源、农业综合开发、财政、农业、水利等部门的惠农资金，建立永久基本农田补偿金制度。

4.4建立永久基本农田保护监管体系

拟定颁布《永久基本农田保护条例》，积极建立多部门联动的共同责任机制。同时建立信息系统，备案永久基本农田基础信息；建立公开查询系统，向社会公开保护区坐标位置和保护政策；设立统一规范的界桩和保护标志；公开网络举报系统和举报电话。土地执法部门和土地督察机构要“守土有责”，对借发展农业设施为名违法违规用地的，要严肃查处，重典问责，确保“三个不得、三个禁止”规定切实落到实处：即不得改变土地用途，禁止擅自用于其他非农建设；不得超标准用地，禁止擅自扩大用地规模；不得改变农业设施性质，禁止擅自将农业设施用于其他经营。

4.5加强永久基本农田划定成果的信息化管理与共享

加快构建云南省永久基本农田数据库及管理系统，将永久基本农田保护图、表、册等相关内容纳入数据库管理。借助国土资源主干网、金土工程及“一张图”工程的支持，实现永久基本农田划定成果充分运用于国土资源管理日常业务，为土地资源宏观规划和管理决策，提供快速、准确、翔实基础数据。

4.6建议尽快制定永久基本农田特殊保护政策措施

建议部尽快制定出台永久基本农田特殊保护相关政策措施，进一步明确依法占用永久基本农田重点建设项目的范围，永久基本农田及城镇周边永久基本农田占用及补划方案编制的具体程序和要求等。

5工作取得的成效

5.1促进了新型城镇化发展，优化了三生空间

云南省山地占国土总面积的94%，境内山高谷深、地形破碎，城镇周边既是优质耕地集中分布区域，也是新型城镇化发展的主要空间。开展城镇周边永久基本农田划定，合理布局永久基本农田，对贯彻落实国家新型城镇化发展战略和生态文明建设战略具有重大意义。云南省经济社会发展相对滞后，城市规模普遍偏小，除省會昆明市外，其余市、县政府驻地均为小型城镇，大部分城镇具有按国家和省战略部署适当扩大的客观需要，同时在新型城镇化建设过程中，土地节约集约利用水平低、占用优质耕地比例过高的情况仍不同程度存在。通过城镇周边永久基本农田划定，全省城镇周边永久基本农田划定比例由46.54%提高到61.88%，在基本保障全省“十三五”期间发展空间的基础上，形成了城市开发实体边界，进一步优化城市发展空间。

5.2促进了农业现代化转型发展和新农村建设

云南省耕地数量占全国第8位，但总体质量不高，90%以上为中、低等地。在永久基本农田划定与土地利用总体规划调整完善过程中，国土资源部充分考虑云南实际，调减了云南省耕地保有量与基本农田保护面积，通过按照两部规定开展永久基本农田划定工作，云南省永久基本农田中坡地、劣地、不稳定耕地和非耕地的面积进一步下降，永久基本农田总体质量和集中连片程度有一定提高，使得云南省各级政府得以集中资源、集聚力量实行特殊保护，并加快推进高原粮仓建设和高原特色现代农业发展，为云南农业现代化转型发展和新农村建设提供了有利条件。

6结束语

永久基本农田划定与保护研究结果：一是城市（镇）周边永久基本农田布局得到了进一步优化。二是永久基本农田质量得到进一步提高。三是新设立了一批永久基本农田保护标志，将永久基本农田保护边界和建设用地边界落到实地。四是建立了永久基本农田数据库，提高了永久基本农田管理科学化、规范化、精细化水平。五是各地保护耕地和基本农田的意识得到了进一步增强。六是永久基本农田促进了新型城镇化发展，优化了三生空间，促进了农业现代化转型发展和新农村建设。

参考文献

[1].傅玉祥.土地资源学.北京：中国农业出版社，2003：3-5

[2].张凤荣.中国土地资源及其可持续利用.北京：中国农业大学出版社，2000

第一作者：黄鹏（1985-），男，湖南省洪江市人，云南翔鹏测绘地理信息有限公司工程师，本科学位，主要从事国土资源管理及测绘地理信息工作及研究

（作者单位：云南翔鹏测绘地理信息有限公司）