“多规合一”背景下的村规划编制方法探讨

周培来

摘要：随着新农村建设工作的全面开展，针对乡村土地资源使用规划中所出现的问题，政府出台了“多规合一”的乡村土地规划使用方案。基于此，本文以“多规合一”对乡村土地资源发展的重要性为出发点，集中研究了“多规合一”背景下开展村规划编制的策略，以期可以为乡村土地规划部门，能更高效的开展土地资源规划工作提供借鉴参考。

关键词：“多规合一”背景；村规划编制；方法探讨

1导言

以“多规合一”为核心的新型化城镇发展战略，在 2014 年由中央城镇化办公会议所提出。经过多年实践，该测量已经由地方实践，上升为统一的国家发展战略。这样，乡村土地规划在体制方面的阻力将大大减轻，形成“一张蓝图、一本规划的”良好建设规划方式，保证所规划土地能够适应时代发展要求。使其真正推动我国国民经济实现跨越式发展。

2“多规合一”对乡村土地资源发展的重要性

2.1 清晰规划权责

我国以往的土地资源管理在实践中，主要由主体功能区规划、土地利用总体规划、生态功能区域规划和城乡规划四部分组成，分别由原国土部、住建部、国家发改委和原环保部负责组织来编制。机构数量繁多，相互之间存在权责不清的问题。而通过“多规合一”，主体功能区规划、土地利用总体规划、生态功能区域规划和城乡规划四部分将得到融合，从而有效解决相互之间的矛盾冲突。

2.2 重视开发保护

传统乡村土地资源规划，往往过于重视地方经济发展和社会建设，规划内容一般以地方扩张性蓝图谋划内容为主导，对环境保护的规划指引薄弱，缺乏限制性和保护性发展的理念，导致开发建设与生态环境承载力，在一定程度上相互脱节，给经济社会的可持续发展带来严峻考验。而“多规合一”政策，能够以科学的视角，来审视地方国土空间格局，加强生态环境空间管制，实施空间差别化管理，突出规划编制的生态导向，促进开发建设与生态环境承载力相协调，引导乡村实现的可持续发展。

3《村土地利用规划编制技术导则（征求意见稿）》解读

为落实党中央、国务院关于做好新时期农业农村工作的系列部署要求，加快编制村土地利用规划（以下简称《村规划》），统筹安排农村土地利用各项活动，根据《关于有序开展村土地利用规划编制工作的指导意见》（国土资规〔2017〕2号）有关要求，国土资源部于 2017 年 5 月下发了《村土地利用规划编制技术导则（征求意见稿）》。

3.1规划导则内容解读

3.1.1规划控制与布局安排

通过《村规划》中建设空间安排的内容分析，可知规划控制与布局安排可结合村域土地利用功能导向和空间管控需求，划分村域农业空间、建设空间和生态空间，明确村域开发保护格局；划定村镇建设边界（包括规模边界和扩展边界）、永久基本农田保护红线和生态保护红线，明确各类空间规模和管制措施。其中，建设空间内设置有条件建设区，通过设置“弹性”空间合理引导村庄建设，形成相对集中、集约高效的村庄布局。

3.1.2建设空间安排

通过《村规划》中建设空间安排的内容分析，可知建设空间安排可根据本村发展特点，细化相关内容。细化宅基地安排，尤其是集中布局宅基地的开发强度、建筑高度，以及建筑风貌等内容；集体经營性建设用地入市试点地区，可增加入市用地的规划安排；可进一步规定公共服务设施用地标准、建筑面积、建筑风貌等；可进一步规划公共交通线路和站点、停车场等配套附属设施。

3.1.3农业空间安排

通过《村规划》中农业空间安排的内容分析，可知农业空间安排可根据本村实际，细化耕地和基本农田规划，制定设施农用地安排、承包地流转安排等。进一步细化农田水利设施、田间道路等配套设施安排，具体参考《高标准农田建设通则》（GB/T 30600—2014）、《灌溉与排水工程设计规范》（GB 50288）等要求；按照设施农用地管理的有关要求，规划安排中区分生产设施用地、附属设施用地以及配套设施用地，明确布局和规模。

3.1.4生态空间安排

通过《村规划》中农业空间安排的内容分析，可知在有条件的地区，可结合生态保护和环境景观要求，依据《生态公益林建设导则》（GB/T 18337.1—2001），《村庄整治技术规范》（GB 50445—2008）等标准规范，进一步对生态用地进行详细规划。

3.1.5成果要求

通过《村规划》中成果要求的内容分析，有条件的地区，可进一步丰富成果要求。（1）规划图件。可增加相关成果图，如村庄建设布局图、基本农田保护图、公共服务设施布局图等。（2）规划表格。可增加重点建设项目表、权属调整表等。（3）数据库。建立符合乡级规划数据库标准的村规划数据库。（4）规划说明。说明村规划编制过程、编制内容等情况，以及调查问卷、调研报告、听证纪要等相关材料。

3.2规划导则可能存在的问题

3.2.1管控内容深度不够。

（1）无法指导集体经营性建设用地入市。集体经营性建设用地入市，必须要在符合土地用途管制和土地利用总体规划的前提下才能进行，然而《村规划》中经营性建设用地安排部分只是在可选内容中提到集体经营性建设用地入市试点地区，可增加入市用地的规划控制条件细化安排内容。（2）无法指导村庄建设工作。对村庄居民点的设计内容深度不足，无法指导村庄建设整治，在村庄的实际建设过程中仍需编制村庄建设规划，无法体现多规合一的理念。

3.2.2管控方式弹性不足。《村规划》正文部分涉及到管控方式内容的有三处，分别是在规划任务中的第二点“确定村庄建设布局和规模，加强村庄建设的引导和管控”；编制方案中“围绕优化土地利用布局、改善农村发展条件的目标，结合分区引导管控，统筹安排村庄建设用地、农业用地和生态用地”；规模控制与布局安排中“落实乡级规划空间管控的任务安排，对村域土地利用主要指标实施规模管控，根据上位规划要求，划分村域农业空间、建设空间和生态空间，明确村域开发保护格局”。从这些内容可以看出当前《村规划》中研究的主要内容基本是对乡（镇）级土地利用总体规划的分解和安排落实，刚性过度，弹性不足。

3.2.3成果表达方式不够简洁、美观。《村规划》中成果表现为“两图两表”：两图分别为土地利用现状图和规划图。由于村庄规划中对于空间布局的规划占有很大篇幅，设计单位通常愿意采用简单的空间布局来描述村庄建设远景和实施手段，体现的是现状和远景建设成果两个静态比较，缺乏实施计划性的研究和实施过程各节点的动态描述，实施过程难度加大。图纸表现不够直观，导致很多规划无法得到村民的认同，村民看不懂，村官实施难。

4结语

综上所述，本文以“多规合一”对乡村土地资源发展的重要性为出发点，集中探讨了其规划编制的方式。认为可以通过统一规划编制标准、细化乡村建设用地布局、保证规划的整齐性、完善村民居住地区设计等方式，来确保所开展的乡村土地规划编制活动，能够真正促进乡村民众的生产生活质量获得实质性提高。

参考文献

[1]王晨歌，张国雄.多规合一背景下村土地利用规划编制内容探析[J].安徽农业科学，2018，46（21）：208-212.

[2]刘馨月. “多规合一”导向下的村庄规划编制方法研究[D].长安大学，2017.

[3]谭晓岚. 多规合一背景下从化区太平镇乡村规划编制优化研究[D].华南理工大学，2016.

（作者单位：嘉兴市秀洲区建设用地管理站）