国家高新区管理体制创新

张越

2018年3月23日下午，由科技部火炬中心与中国科技体制改革研究会高新区专委会主办、北京市长城企业战略研究所承办的第十期“创新双月谈”在北京成功举行。

本期“创新双月谈”围绕高新区管理创新展开讨论。会议由长城所副所长、高新区专委会顾问陈文丰主持，科技部火炬中心副主任安道昌，科技部火炬中心高新区处处长李志远，科技部火炬中心政策调研与统计处处长程凌华，科技部火炬中心高新区处副处长周力，中国科技体制改革研究会会长、科技日报社原社长张景安，长城所所长、高新区专委会副会长王德禄，盛景网联高级合伙人、专委会副会长杨跃承等领导和专家，以及27家高新区代表出席了本次会议并开展交流。

对高新区创新管理的三个建议

自高新区有史以来，就非常重视管理体制创新。党的十九大以来，中国进入新时代，因此，“双月谈”要以习近平总书记新时代中国特色社会主义思想为指导，开创和探索新时代高新区的管理机制创新，做高新技术创新与产业化的前沿部队，做管理改革创新的破冰船和先遣队，为全国高新区管理开拓创新做出示范。

对高新区的发展，我提三个建议：

第一，质量第一、效率优先。党的十九大报告强调，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须坚持质量第一、效率优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，不断增强我国经济创新力和竞争力。高新区的质量就是高技术、核心技术，所以要大力发展智能制造、生物医学、先进材料等高技术产业，鼓足干劲、力争上游，加快速度将高新区打造成为地方经济增长的主阵地、产业转型升级的先行区、创新创业的引领区、新型城镇化的带动区和新发展理念的示范区。

第二，一定要差异化、特色化管理。

第三，发展智慧园区。智慧园区是园区信息化基础上的2.0，是智慧城市的重要表现形态，智慧园区融合了新一代信息与通信技术，具备迅捷信息采集、高速信息传输、高度集中计算、智能事务处理和无所不在的服务提供能力，实现了园区内及时、互动、整合的信息感知、传递和处理，提高了园区产业集聚能力、企业经济竞争力。智慧园区建设将强化与园区产业的互动发展。未来，智慧园区建设要更加注重高新技术、生态环保型等产业的发展，融入低碳管理理念将新的技术、管理手段、管理平台与园区的创新结合在一起，引入一批发展潜力大、市场前景好的智慧产业，逐步形成“智慧制造”到“智慧服务”一条龙园区产业格局。

高新区管理体制创新对政府改革和行政管理体制改革有借鉴意义

2017年，全国156家高新区实现了园区生产总值9.54万亿元，占全国82万亿元的比重是11.5%。共有11.6万家高新技术企业，33.15万亿元的收入，19.7万亿元工业产值，11.87万亿元出口，出口也占到全国进出口总额的21.4%。去年的高新区瞪羚企业2576家，高新区独角兽占全国总数的76%，也达到了125家。高新区确实依靠科技进步和技术创新推进经济社会发展，在引领科学发展、创新发展和可持续发展方面，探索了一条非常成功的道路。这条道路和十九大提出来的高质量发展也是一脉相承的。

中国高新区的成功有很多经验，但是其中有一条重要的经验就是从一开始就建立了一个简洁高效的管理体制。管理体制正确地处理了政府和市场的关系，也创造出了很多经验，这些经验对我们国家政府的改革和行政管理体制改革有很多借鉴和示范的意义。

30年来，高新区大部制的行政管理体制改革，优化审批流程的放管服改革，身份封存、全员竞聘、绩效工资等的劳动人事制度改革等，都大大提高了高新区的效率。

高新区管理体制改革的方向：放管结合、优化服务

中国高新区本身是改革开放的产物，今年是改革开放40周年。3月4日国家也出台了促进机构改革的方案，所以我们今天的主题定为“高新区管理体制创新”，这也具有继往开来的意义。为此，长城所做了相关研究。

一、高新区管理体制的分类和代表性园区。

截止2018年3月，国家高新区一共168家，所处的环境千差万别，高新区管理体制也是各种各样，我们简单分为了四种类型。

第一种是开放式的，基本上是高新区管委会没有经济、行政、社会事务权限，更多的是研究、促进和协调，中关村管委会是其中一个典型的代表。

第二种是部分授权式的。管委会对直管园区是封闭的，对辐射区是指导和协调的功能，这是一种。另外一种是经济行政和社会事务全部下放，这里的规划、开发、建设是没有的，这是两种部分授权的类型。天津高新区是典型的部分授权。

第三种是目前很多高新区普遍采取的管理体制，就是完全授权式的，也就是封闭式的管理体制。政府作用的体现就是地方政府的高度重视，实现封闭式管理，市级权限全部下放，为高新区打造局部优化的小环境，能体现举全市之力建设高新区。典型代表是东湖高新区。

第四种是目前一些园区采取的方式，政区合一。典型代表是广州开发区。

二、高新区管理体制改革的方向。

高新区管委会怎么定位？高新区管委会具备全面的创新驱动发展战略，引导培育促進技术产业发展，协调推进地区社会经济高质量发展等职责。新时代下，管委会也有了新任务，就是要坚持优化协同高效的基本原则，这里面的核心内容应该是放管结合、优化服务。简政放权应该是前提，放管结合是基础，优化服务是它最终的目的。

“放”讲的是权力下放，包括审核简化审批项目，进行市场准入负面清单。

“管”主要是强调过去资格的审批认证，强化事中、事后监管以及监管方式的创新进行转变。

“服”主要是优化服务，中关村管委会应该更多地从服务提供者，向服务组织者、平台的方向转变。

优化服务方面我们提出了五点建议：第一，科学决策，树立新经济理念。第二，动员创业，打造创新创业生态。第三，产业促进，推进产业迈向中高端。第四，企业培育，关注企业爆发式成长。第五，高端链接。

高新区应探索适合自己的管理体制模式

对高新区来讲，管理体制创新是一个持续的过程，要随着园区的发展不断调整，要适应社会的发展、适应产业的发展、适应时代的发展。我认为高新区的管理体制没有统一的标准。不同园区管理体制也有差异性和特殊性，需要因地制宜，创新探索适合自己的体制模式。

首先，高新区总体上按照不同的发展阶段、区位条件、资源禀赋、功能定位管理体制可以分为管理模型和治理模型。管理模型以授权政府职能、组织和政策引导为主，适合开发建设、招商引资、快速发展、营造环境、集聚创新要素阶段。治理模型是在政府的政策引导下充分发挥社会化和市场化组织的力量，适合在园区开发建设相对成熟、发展到一定经济规模、企业主体数量大、创新创业要素丰富、形成了较好的创新创业生态、新兴产业活跃、产业高端且竞争力强的发展阶段。

第二，高新区管理体制创新是有方法论的。一是要坚持分类指导；二是要精简高效，小政府、大服务；三是高新区要做创新驱动发展的引领者；四是对高新区管理者、建设者要求是知识化、专业化、国际化的复合型人才，有创新思想，洞察产业，洞察新经济革命，有改革精神的人。

第三，高新区的管理体制创新要用好工具。大数据、云计算、互联网、人工智能等快速发展，已经成为我们创新驱动发展、新旧动能转换的重要工具。包括互联网连接、共享、精准、开放、协同，这些东西都得植入进去。可以做数字化园区、智慧园区。如果做到数字化了，可以通过大数据进行分析，可以通过大数据进行招商，可以通过大数据进行服务，用数据优化管理体制和治理结构，实施精准服务。

第四，高新区的任何管理体制创新要做到以下几个“有利于”：一是体制新创要有利于创新创业载体和产业基础设施开发建设；二是有利于集聚创新创业的要素；三是有利于培育创新创业主体；四是有利于营造创新创业的生态环境；五是有利于高新区产业发展服务体系和功能的塑造；六是有利于制度创新深化改革；七是有利于发挥社会化和市场化组织的作用；八是有利于高质量、高效率发展，构建现代化的经济体系。

高新区管理体制创新要把握好核心要求、符合时代特征，追求创新驱动发展，高质量、高效率发展，发展才是硬道理。

成都高新区：质量变革、效率变革、动力变革

高新区体制机制怎么做？我认为要通过三个变革：质量变革、效率变革、动力变革。

高新区的发展要适应大环境。我们大部制改革减到了16个部门，14个局，2个中心，即创新创业中心和政府服务中心。作为基层一级执政的机构，需要提供行政服务。我们从22个减到了16个。人员的配备上，我们提出来“员额+岗位”，就是根据工作的需要要配多少人。我们打破身份，社会上聘用人员也有资格竞争上岗，我们也有聘用人员做了处长、副处长的，而且执行了行政序列的处长。成都高新区发展新经济率先在全国高新区成立了科技与新经济局，要抓科技同时又要抓经济，它是个经济部门。还把原来的科技局改革、整合为科技与新经济局，立足于新经济。

高新区新旧动能转化的目的是高质量的发展，这就要聚焦在新经济。

宜昌高新区：注重顶层设计，坚持因地制宜

宜昌高新区成立于1988年，2010年升级为国家级高新区，经过三十年的建设发展，逐步形成了“一区六园”（即东山园区、猇亭园区、湖北深圳工业园、白洋工业园、生物产业园、电子信息产业园）“核心区+拓展区”的发展格局。

在高新区管理体制创新上，宜昌高新区大胆进行了三方面的尝试。

第一，注重顶层设计，构建科学合理的“一区多园”管理体制。一是理顺托管园区管理体制。二是推进大部制改革和扁平化管理。三是实施全员聘用制改革。

第二，坚持因地制宜，构建权责对等的“一区多园”运行机制。一是建立上下联动机制。二是完善条块运行机制。三是健全利益共享机制。

第三，发挥市场作用，构建统一高效的“一区多园”开发模式。一是组建投融资平台。二是探索市场化路径。三是积极发展飞地经济。

佛山高新区：园镇融合、党政合署

1992年佛山高新区经国务院批准之后成立，经历了两个比较大的变革阶段。2011年前是作为市政府的派出机构，发展并不是十分理想。到2011年，佛山市委市政府进行了管理体制上的大调整，把核心园区移到南海区狮山镇，实行园镇融合的运行体制。

在机构设置上，佛山高新区施行党政合署的大部制。在“一区五园”的体制方面，施行分园建设，管理统一用高新区形象对外。“放管服”的改革是我们的短板。我们比较特殊的是在“放管服”授权改革里有省市区镇四级事权，我们争取实施相对集中许可改革，以后可以在一个区域内实现同办。在工程联合审批验收上，我们做了一个探索，实施审批与验收联合，采取并联审批等方式，比没有整合前审批效率提高了80%多，审批加验收只需要40多天。

石家庄高新区的逆袭的之路

石家庄高新区原来在全国高新区排名中属于中下游，但是这几年发展得非常快，现在已经进入前20位。2017年，我們的GDP增速、工业总产值增速、财政收入增速、研发投入、高新技术企业数、科技型中小企业数等六项指标都是全市第一。今年1、2月份，财政收入增长38%，工业增加值增长39%，尤其生物医药产业现在发展非常迅速，增长46%。为什么发展这么快？最重要的是我们启动了各项改革创新工作，形成了强大的动力和活力。

2016年我们启动了新一轮的机构改革和薪酬制度改革，现在在河北省180个开发区里推广，省委省政府要求全省开发区在3年内全部完成改革。

我们的改革是四句话和四个特点：一是“身份封存”；二是“全员聘任”；三是“竞争上岗”；四是“绩效工资”。

我们改革体现了几个特点：

第一，高度集权。市政府所有权力全部交给高新区，所有事项在高新区都能完成。

第二，高度精简。我们只有10个部门，是完全的大部制。我们还改革招商体制机制，组建了“3个政府+2个社会+1个海外”的招商队伍，并实行竞争性招商，引进项目数比上年增长了3倍。

第三，高度快捷。我们推出了“九天办结制”，建立了“两书四表五图三缴费”的快速办理模式，将40项前置性申报材料进行整合，直接取消或通过系统减少14项申报材料，项目单位获得土地证后9天即可办完全部手续，这个速度应该是全国最快的。还有一个“虚拟用章、内部循环”的改革，建立了手续办理容缺受理机制，从根本上消除了土地手续制约，加速项目审批办理效率。还推行“土地整案制收储”改革。从今年开始，我们实施了前置土地收储办法，对全区所有未征用土地全部进行了“整案制”收储，变“单一作战、后期突击”为“统一规划、前置收储”，项目入区后可直接开工建设。

第四，全面优化服务。改革项目推进机制，建立了项目委派专员制度，从项目立项直至投产实行“一个项目、一个专员、全程帮办”，先后分三批委派专员分包项目130多个。

改革企业服务机制，搭建了综合性企业服务平台，企业直接通过网上平台反馈问题，责任部门限时办结，用精准高效的服务促进优势企业多拉快跑。

改革商事制度，我区列入全省企业登记全程电子化试点，在全市率先推行了“网上预约”登记服务，有效激发了市场主体创业创新热情。

行政审批制度改革已经实现了从“物理集中”到“化学反应”的转变，推出了群众办事“最多跑一次”，通过规范制度、网上审批、流程优化、代办服务等一系列措施，80%以上的审批事项实现了“最多跑一次”即可办成事。

创新知识产权保护机制，建立了司法保护、行政监管、仲裁、第三方调解等知识产权纠纷多元解决机制和知识产权快诉、快判、维权反应机制，完成了知识产权三权合一执法体制改革。

在科技金融创新上，我们探索了“银行、保险、政府、评估、担保”五位一体风险共担的新模式，区内3家科技银行、2家科技保险机构、1家国有担保机构，以及国内知名的知识产权评估机构，共同参与进来，有效地解决了银行对知识产权质押贷款“评估难、处置难、风险大”的担忧，把银行的积极性调动起来了，这是真正解决科技型中小企业融资难的一种改革措施。

泰安高新区：激发内部活力、提高行政效能、提高服务水平

关于体制改革创新工作，我谈两点体会：

第一，在改革的过程中一定要坚持顶层设计，于法有依，于情合理。举个例子，我们制定双轨制运行，档案封存管理，薪酬制度改革的过程中，一些部门提出来按照《公务员法》规定，对公务员或者降低或者提高工资待遇都是不允许的。怎么样破解这个难题？这里就是实行双轨制，就是公务员的身份可以在原来的轨道上运行，按照山东省经济开发区条例，里面提到可以探索建立灵活的用人机制和分配机制，有条件的可以实行聘任制、绩效考评制，在这个聘任的轨道上，可以搞一些创新改革的方案制定和执行。

第二，改革的目的还是要坚持问题导向和目标导向。作为高新区，一个创新创业的生态圈，除了各种生产生活要素外，管理者的活动也就是高新区的管理者或者是服务者，一定要以最大限度的激发内部活力、提高行政效能、提高服务水平作为改革方向。

重庆高新区：管理机制创新应结合不同地区特色和发展阶段

重庆高新区成立于1991年，已经有近30年的历史，现在重庆高新区产值447亿元，面积74.3平方公里，体制、管理范围和相应的机制做了几次调整。1991年至2000，经济社会事务党务统一管理；2000年以后重庆高新区跟经开区合起来，集中拓展，管理效率比较高，发展也比较好。2010年之后，重庆高新区的范围进行了新的扩展。

现在的高新区更多的是综合园区。经济开发、技术开发区现在转向了综合功能，从原来的快速发展转向高质量发展。原来集聚经济，现在集聚人口，服务城市综合功能，这是区域发展的阶段。选择不同的体制管理机制根据不同地区的特色、发展阶段进行。

现在我们要把相对的管理考虑起来，各自的体制不一样，发展选择就不一样。作为高新区体制来说，是一个高效率体制，高强度发展，一定要有高的绩效考核管理。

上海張江高新区：高新区管理体制应因地制宜、大胆创新

上海有一个比较特殊的园区，紫竹高新区是混合所有制的机构开发的国家高新区。这种模式是把整个区域的开发建设，让一个综合体来开发建设，周边有学校、配套、公共管理。这个模式有利也有弊，它的机制比国有开发的灵活，弊端是它承受政府职务范围的覆盖相对来说小一点。

上海还有一种纯国有企业做开发，国有单位做新兴技术开发区，将近6平方公里。1991年开始上海市政府一直提倡这种开发模式，也是在探索当中。整个科技服务的创新体系配套，应该说也还不错。它是纯粹开发公司建设，开发公司有个融资平台，做了一个上市公司，这在资产融资市场对开发区建设上比较成功。

杭州高新区：高新区=“高技术+新经济”+“高效率+新体制”

第一，杭州高新区管理体制现状。

1、从主要管理体制方面看，杭州高新区采取“平台+政府”模式，以平台为主。

2、从行政管理权限方面看，我们是“部分市级权限+部分区级权限”，以市级（或县市级）权限为主。杭州市对高新区的授权总体来说是“办事不过江，收费归滨江”。

3、从园区孵化运营方面看，我们是“市场主体+政府引导”，以市场为主。政府自持的园区、物业不多，孵化主体以市场为主，政府主要是政策服务。

第二，现有管理体制的特点：经济运行园区化、公共服务是城市化、社会管理是网格化。

第三，对管理体制创新的探索。

1、行政体制和商事制度改革方面，率先开展“最多跑一次”。浙江省和杭州市的很多商事制度和行政整体改革工作，都是从杭州高新区最先做起，比如多证合一、一证一号等。目前，企业和市民办事，要求一个窗口受理，各部门开展内部联审，一次办好。在此基础上，深入开展放、管、服改革。

2、园区孵化运营方面，我们也从原来的市场为绝对主体，探索政府适当增加物业空间配置，为好项目及时落地储备资源、做好服务。

总得来说，我认为高新区在不同的历史阶段有不同的含义，现在的高新区更多的是“高技术+新经济”。而针对高技术和新经济，对应着我们在管理体制方面就是“高效率+新体制”。如果把这两个“高+新”对应起来，可以更好的服务高新技术产业的发展。对于“高”和“新”有一句话：“没有最高只有更高，没有最新只有更新！”

高新区应持续探索“创业—瞪羚—独角兽”之路，打造创新创业生态

一、高新区管理体制创新是新经济发展的要求。

高新区管理体制改革的重点方向是“放管服”。对高新区来说，放是权力收缩，管是事后事中监管，高新区改革的关键是服，是做管理创新，是做新生事物的引领。在优化服务方面，管委会要继续探索新经济的新服务，动员创业，打造生态，鼓励企业非线性成长，促进高端链接。

二、培育新经济新动能是高新区发展的内在动力。

高新区管理创新实质上就是要发展新经济，培育新动能。要挖掘有伟大梦想的创业者，促进开放创新和高端链接，培育更多的独角兽企业。很多的独角兽是从小城镇走出来的，只要有链接，只要有新思想，只要接纳创业者，完全能赶上新经济的发展形势。

高新区的生产力发展迅速，要在新形势下有所作为，各个高新区都要持续探索“创业——瞪羚——独角兽”之路，打造创新创业生态，这些都是政府优化服务需要做的事情，高新区探索高新区管理体制机制创新永无止境。

高新区管理体制创新解放思想、大胆求索

高新区管理体制改革的核心是“放、管、服”，目標就是为实现各个高新区的高质量发展，在体制机制上给予保障。在这里我提四点建议：

第一，高新区还要解放思想，大胆探索。高新区过去30年在经济、社会发展中，为国家做了很大的贡献，在体制机制上做了很多探索。我比较赞赏的是紫竹高新区，她采取的是市场机制来管理的高新区。可见上海在高新区管理体制创新改革上的胆量和魄力！

第二，因地制宜的创新模式。各地的管理机制只要是适合当地的经济发展，适合高新区的高质量发展，能够推动动力变革、质量变革、效率变革，这种机制就是最好的。

第三，各个高新区超前部署、示范引领。

第四，希望各个高新区间加强交流、相互借鉴。