繁琐证明背后的组织行为学

陈斌

2018年6月上旬，国务院常务会议，李克强总理说：“现在许许多多的繁琐证明、循环证明、甚至奇葩证明，不仅让群众烦心，也让企业烦恼，必须下决心全面清理各类证明事项，让群众和企业不再为毫无必要的事情跑腿。”今年3月，李克强在政府工作报告中表示，今年要“清理群众和企业办事的各类证明，没有法律法规依据的一律取消”。

三年前，李克强讲了一个要求公民证明“你妈是你妈”的故事，斥之为“天大的笑话”。2015年11月，国办下发《关于简化优化公共服务流程方便基层群众办事创业的通知》，要求凡没有法律法规依据的证明，原则上一律取消；可通过部门信息共享获取的信息，不得要求申请人提供证明；探索申请人书面承诺并公示、办事部门先办后核的流程。没有法律法规依据的证明，从“原则上一律取消”，到“一律取消”，扫除模糊空间，也更符合法治原则。

三年后，这项工作进入了最后攻坚阶段，本次国务院常务会议订立的时间表是：对国务院部门规章和规范性文件等设定的证明事项，“可直接取消的要立即停止执行”；对法律法规有规定，但可通过法定证照、书面告知承诺、政府部门间核查等涵盖或替代的证明事项，要提请修法，依托信息共享和信用体系予以取消；对各地自行设定的证明事项，除地方性法规规定外，“最晚应于年底前取消”……这些是重大承诺，全国人民都在看着呢。

取消繁琐证明、循环证明、奇葩证明，是简政放权的组成部分。当然，合理的证明要求是存在的。例如，社保部门会要求退休金领取者每年都要证明一次自己还活着，即所谓“生存证明”，这是为了防止老人去世后亲属冒领。这个证明要求本身是合理的。一些地方还很人性化，随子女在外地生活的老人跟当天报纸合影就算完成证明。

繁琐证明、循环证明、奇葩证明存在，对民众与企业来说当然不合理，但从组织行为学来看，却有相当的必然性。你把自己想象成某政府部门的办事人员，如何在办事中避免自己犯错、降低个人风险呢？严格按照规定与办事流程来，要求申请人提供完整的材料，缺一个也不行；遇到不能确定的事项，向直接领导请示如何办；为了确保申请人提供的材料是真实的，要求申请人从别的部门打证明，这样风险就转移到申请人与别的部门了……

这种倾向，是内生于几乎一切大型组织的，要求组织自身实现自我革命，不去考虑办事人员与组织本身的利益与风险，而从民众与企业的利益出发、从社会利益出发，那是不符合人性的，就像你使劲提自己的头发不能使你脱离地球一样。那怎么办？只有更高层级介入，强力推动变革，才有可能打破一潭死水，激发生机，才有可能打破部门/地方利益最大化的、板结的均衡态势，走向社会利益最大化的、良性的新均衡结构。也只有更高层级才能看到并有意愿趋向更高、更大的利益。这个道理适用于政府与大型企业。

所以，要消灭繁琐证明、循环证明、奇葩证明，国务院全力推动是成功的关键。只有国务院，才能从更高、更大的整体社会利益出发，统观全局。

最近有个同样的例子。关于网售处方药放开与否，各方已经博弈多年。2014年差点儿就放开了；今年又风云再起，目前形势似乎有利于放开这一边。可以想见，实体药店是反对的，某些医生是反对的，医药电商是支持的。反对的理由当然是用药安全之类，但背后当然都是利益。南方周末报道：“他们（国家药监局）也担心放开后会出现药品安全问题，但这次的批示来自国务院，估计挡不住。”从社会利益尤其是患者利益来看，当然放开网售好，价格透明、买卖方便，所谓的风险是可控的，甚至比实体销药要低，因为买卖配送的电子信息是抹不掉的，去药店买药不保留小票对方完全可能不认账。