浅析新时代基层腐败新现象

陆秀清

[摘要]在以习近平同志为核心的党中央的领导下，反腐取得了举世瞩目的成效，但新时代下广大基层依然存在一系列损害群众利益、损坏国家干部形象的行为，县乡基层与扶贫领域是实现“两个一百年”目标的基础，却是腐败的易发、高发地带，究其原因，纪检监督软弱无力、信息不对称、群众缺乏行使监督权利的意识导致监督机制不完善;制度建设在路上，问责机制不健全，主体责任不清晰导致体制机制存在漏洞。要解决基层腐败，首先要从思想教育下手，对群众进行普法教育，提高监督意识，对党员进行理想信念教育，落实主体责任;强化纪检监督责任，加强巡视力度、创新监督方式，实现问责机制落地，健全体制机制。

[关键词]新时代 基层 腐败

[中图分类号]D262.6   [文献标识码]A   [文章编号]1009-4245（2018）02-0055-06

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.02.012

中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第二次全体会议上审议通过了《以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导坚定不移落实党的十九大全面从严治党战略部署》，坚定不移推动全面从严治党向纵深发展，认识到当前反腐败形势依然严峻，必须以永远在路上的韧劲和执着把“严”字长期坚持下去，为“让群众感受到反腐倡廉的实际成果‘必须推动全面从严治党向基层延伸”，深化国家监察体制改革，持之以恒推进反腐败斗争，重点解决十八大以来不收手、不收敛的领导干部，建设忠诚干净担当的纪检监察干部队伍。坚决整治群众身边的腐败问题，围绕打赢扶贫攻坚战，紧盯群众反映突出问题，把全面从严治党覆盖到“最后一公里”。

一、新时代下基层腐败的表现

十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央围绕反腐倡廉建设展开了“打虎”“拍蝇”“猎狐”专项活动，反腐工作取得了很大成就，赢得了国内外一致赞誉，自中央八项规定出台后，八项规定执行日渐严格，“四风”问题逐年减少，违纪增量逐渐减少。但在反腐工作取得重大成就的同时，在广大基层机关仍然存在着一系列损害群众利益、损坏国家干部形象的行为。反腐风暴虽然猛烈，但对广大基层党员干部来说，却是影响甚微，基层腐败问题依然层出不穷，基层腐败总量依然居高不下，十八届中央纪委向党的十九大的工作报告显示，五年来，全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人 [1 ]，2017年1-12月全国查处群众身边腐败和作风问题12.21万个，处理15.91万人[2 ]，2018年公布的第一批违反中央八项规定的4起案例中，基层干部公款吃喝，“不收手，不收敛”问题严重，基层扶贫领域腐败现象更是防不胜防，十九大在全面推进国家监察体制改革的过程中，要求坚持无禁区、全覆盖、零容忍、强高压、重遏制、长震慑，巩固发展反腐败斗争压倒性态势，坚决整治群众身边的腐败问题，开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理。

（一）县乡基层腐败现象

在零容忍的反腐高压下，在应该发挥战斗堡垒作用的基层党组织中出现了“微腐败”现象。这种现象主要表现为党员干部漠视群众利益、侵害群众利益、隐蔽消费、敷衍塞责、消极怠工、“懒政”行为等，有“表态多，行动少”“两面派，两面人”“不收手，不收敛”等问题的大有人在，这严重危害了党和政府在群众心目中的形象，在群众心目中党员干部的不作为就是政府不作为，造成了群众对党和政府的不信任。在电视剧《人民的名义》中有句话令人印象深刻：“以前老百姓不相信政府会做坏事，现在老百姓不相信政府会做好事。”这句话描述了当前部分政府在老百姓心目中的形象。

基层是与群众接触的第一线，基层干部直接代表了党和国家形象，但基层党员干部在作风、经济、行政方面由于缺乏有效的监督，极易发生腐败问题。从作风方面来说，有的干部在中央八项规定出来之后还顶风作案，公车私用、以培训学习的名义旅游、公款吃喝、私费公报等，甚至作为监督主体的干部知法犯法。如湖南省长沙市委巡察组原组长胡力克违规收受礼金、四川省信访局副巡视员王渝春接受下级单位安排旅游、收受礼品等问题 [3 ]。从经济问题来说，侵占村集体征地补偿款、乱收费、套取贪污惠农专项资金等现象时有发生。在2016年年底曝光的多起侵害群众利益的不正之风中，仅侵占村集体征地补偿款问题一项，就有河北省顺平县腰山镇党委原书记杨爱民、江苏省徐州市铜山区张集镇水口村党支部原书记郑帅涉、福建省南平市延平区南山镇原党委委员，人武部长陈国滩等人、湖南省祁阳县白水镇赵衙里村原出纳申文等人 [4 ];2017年底和2018年初曝光的基层干部腐败案件中，为难困难群众、弄虚作假、挪用低保资金、贪污社保资金的行为在基层干部中层出不穷。从行政角度来看，在基层机关办事，群众首先想到的绝不是按照规定这件事怎么办才能办好，怎么办才能节约时间。最先想到的是自己的朋友圈有什么人可用，找什么人办事事情才能办得漂亮。在广大基层，暗箱操作、违规操作时有发生，如重庆市云阳县凤鸣镇违规发包扶贫工程等项目、多名党员干部谋取私利等问题。

党的十八大以来，虽然党中央推动全面从严治党向基层延伸，基层的党风廉政建設不断加强，但滋生不正之风和腐败问题的土壤依然存在，特别是贪污挪用、强占强夺、虚报冒领、乱收费、吃拿卡要等问题，基层党员干部与当地黑势力相结合，不仅严重损害了群众利益，还损害了党员干部的形象，侵蚀了国家的执政基础，十九大以来决定聚焦十八大以来不收敛、不收手的领导干部，紧盯群众反映的突出问题，加大整治和监察督办力度。

（二）基层扶贫领域腐败现象

为全面建成小康社会，实现“两个一百年”目标，要求在党的领导下，在扶贫攻坚战的号角之下，加大国家扶贫力度。但从最近曝光的扶贫领域腐败问题来看，基层作为监管盲区是腐败的重灾区，对于群众利益侵害尤为严重，不仅使贫困群众难以获得国家帮扶脱贫，严重影响了群众的脱贫进程，更是影响了脱贫攻坚战的深入推进。

自2016年8月中纪委网站首次对扶贫领域腐败现象进行曝光后，2017年3月、8月、12月，2018年1月底各曝光一批扶贫领域腐败案例，从这些案例分析可以看出，越是需要对扶贫发挥基础作用的基层，腐败问题越是突出。如江苏省连云港市赣榆区扶贫办、区财政局、赣榆农商银行湖南省凤凰县禾库镇吉乐村党支部原书记隆作仕弄虚作假，套取财政专项扶贫资金;湖北省随州市曾都区万店镇泉水寺村原党支部委员，村会计李学猛侵占移民资金;广西壮族自治区全州县枧唐镇金屏村原党支部书记、村委会主任俞成荣收受农村危房改造户好处费;甘肃省宁县焦村镇西沟村党支部原书记张向明套取农村危房改造补助资金修建寺庙;甘肃省漳县金钟镇尖子村党支部原书记包尕宝骗取扶贫羊 [5 ];河北、湖北、贵州、新疆等贫困地区基层干部包括村党委主任、扶贫开发局局长王金柱、范玉旭、麦麦提江·喀日等人利用手中权力，收受贿赂，套取扶贫资金，非法占有、挥霍扶贫、低保款项 [6 ]，造成恶劣影响。基层是和群众联系得最为紧密的地方，作为扶贫主力，群众脱贫的期望都寄托在基层机关，期望基层党员干部能够切实帮助自己脱贫致富，在脱贫攻坚战中实现发家致富奔小康的愿望，基层的腐败行为成了贫困群众期望的最大“杀手”。

习近平总书记在十九届中央纪委二次会议、十八届中央纪委七次全会上强调，要围绕打赢扶贫攻坚战，紧盯脱贫民生领域，开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理。全会对开展扶贫领域专项整治做出部署，要求对那些胆敢向扶贫等民生款、物伸手的干部要坚决查处，以“精准”监督促“精准”扶贫。中国纪律检查报也指出现在扶贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻城拔营的冲刺阶段，但目前很多基层干部都还有自己的“小算盘”，只有坚决惩处贪污腐败分子，打通扶贫资金通往群众的“最后一公里”，只有让群众看到“真金白银”的资金扶持，才能坚定群众脱贫的信心。

二、基层腐败发生的原因

基层党员干部虽然权力相对较小，但他们手握实权又处于和群众接触的第一线，在代表党和国家形象的同时还是国家方针政策的实施的基础，基层腐败问题，影响的不仅是党和国家形象、民生政策的实施，更是侵害了群众利益，影响了社会的和谐稳定，最为严重的则是拖慢了国家的民主进程。基层腐败的严重性要求我们对基层腐败问题的原因进行彻底的分析，并提出解决措施。

（一）监督机制不完善

1.纪检监督软弱无力。腐败问题在基层频频曝光，以权谋私、“四风”问题在基层生长蔓延，究其原因，正如英国历史学家阿克顿所说，“绝对的权力绝对倾向于腐败” [7 ]。目前基层干部权力过大，没有强有力的权力制约和监督机制。首先从制度角度来看，纪检部门对政府内部的监督是最基础的，但基层政府部门的纪检部门在很大程度上形同虚设，纪检书记由于受本部门“一把手”的任命和管辖，对同级党委、政府部门不能形成有效的监督，制约了纪检发生作用的范围，人为地造成“一把手”权力过于集中，甚至放任“一把手”权力滥用造成以权压法现象的出现。

基层纪检监督的软弱以及强调“一把手”负责制，造成了基层“一把手”权力过于集中，形成“一言堂”“家长制”作风，破坏了民主集中制。在干部人事管理、乡镇基础设施建设、民生工程等领域用权随意性大增，在很多情况下甚至无视办事的规章制度，随意插手干预。在涉及群众利益方面，首先考虑到的是自身，自己家族，优先满足私人利益，才会考虑群众利益，这在实际上侵害了群众切身利益。而由于缺乏有效的监督，权力集中于一人之身，造成权力行使不透明，使暗箱操作简单易行，要查出则相当困难。

2.信息公开不彻底。信息公开是为了通过公布信息的方式让群众在了解政府作为的基础上监督政府行为，但很多基层部门对于党务政务的公开仅停留在政策层面，对于公开内容、程度、时间随意性很大。有的基层部门选择不公开，而有的仅公开不重要的一小部分。对于财务等重要事项基本不公开，由于缺乏原始数据，群众即使看到了公开的数据，知道存在的“猫腻”，监督也无从做起。这表明基层缺乏真正从监督角度出发的决心，并不能通过信息公开来让公民进行监督权力的行使。

基层信息公开得不彻底，以及信息公开上的不连续性，都对群众信息的获取产生了阻碍作用，群众接受信息不对称，更是助长了权力的腐败，人民群众对权力监督软弱无力，无法发挥应有作用。从社会期望的角度来看，当前政府信息公开仍然存在差距，缺乏认识。基层工作人员对信息公开重视不够认识不足，把信息公开当作例行公事，这就导致了基层政府的非透明度上升，这是基层政府部门在信息公开上对群众的不负责，是一种“官本位”思想的体现， [8 ]也使群众对政府的监督无从下手，给基层党员干部腐败留出了空间。

3.群众监督权利行使缺失。从整个公民的受教育程度来说，城市居民的受教育程度更高，政治参与的热情更高，对自身利益的保护意识更高，也更能够监督政府行为。但在广大乡镇基层，群众受教育程度普遍较低，对国家政策的了解有限，政治参与热情不高，法律意识淡薄，对自身利益的保护缺乏有效认识，对公民享有的基本权利知之甚少，不知道如何正确地行使自己对政府的监督权。

大部分群众对于官员天生有一种敬仰心态，对于农民群众来说，即使是本村的村长、书记等官员，都本能地想讨好与巴结，对乡镇基层的党员干部就更是如此，如果能够搭上这些基层干部，在办事方面就会便利很多。而且这一部分群众认为，如果不讨好巴结这些党员干部，还要举报监督，万一这些干部不出事，那就是自己要出事了，即使舉报成功，别的基层干部也会给自己穿小鞋。在“多一事不如少一事”的心态下，群众对于基层干部的行为都带着极大的包容心态。这就给基层党员干部的腐败行为减少了阻力，甚至是提供了机会。

（二）制度体制存在漏洞

1.制度体系不完善。十八大以来，我们党修订废止了一大批不再适应新形势的法律，并出台了一系列法规制度，旨在完善法律制度体系，实现依法治国、依规治党，十九大决定全面推进国家监察体制改革，完善漏洞，实现全方位、零死角、高强度、长效化的反腐机制建立。法律的制定实现了有法可依，但难的是执行，是实现“有法必依、执法必严、违法必究”。把权力关进制度的笼子里，重要的是解决政策的执行与贯彻落实，但在制度执行过程中基层广泛存在着自由主义、形式主义、本位主义，要提高制度执行力，就要增强制度建设的科学性。

在反腐过程中，虽然出台了很多制度，但因为时代变化的原因，很多制度已经不再适宜，这就给基层部门不按章办事提供了可能，而且在有的方面还存在着制度空白的漏洞，例如在扶贫开发资金管理环节，对扶贫资金缺少回访，人为地造成了“监督真空”。因此建立一个科学完善的制度体系是必要且首要的。

2.问责机制不健全。在《中国共产党问责条例》施行以前，我国的问责方式除了刑事责任外，还有党纪政纪责任，中国共产党党内监督条例中也涉及一些问责手段和条件。虽然问责条例存在一定的混乱，但已有机制对责任的确定，对党员干部的警示起到了一定作用。只是在广大基层，问责推行还处于起步阶段，问责体系不完备、问责机制不灵活等问题突出，问责制度落后于问责需求。

基层处于法律和监督的末梢，问责机制的不健全在这里被放大，漏洞遍布：从问责对象来看，基层政府存在权限交叉、职能重合的现象，有问题找不到问责对象;从问责主体来看，多用上级对下级的“同体问责”，异体问责作用不大，常局限于纪检和司法机关查处案件中;从问责范围来看，主要集中于大事要事，对小事过失忽略不计，将问责停留在执行环节，忽视了决策和监督环节，对法律、公民权利有负责上的缺失。

国家反腐风暴猛烈，但基层“四风”和腐败问题频发，从主观来讲是党员干部理想信念淡薄，“官本位”思想造成的，从客观来讲就是群众法律意识不强，监督主体软弱，制度体系不完善，问责机制不健全，主体责任不清给基层党员干部留出了腐败的空间。

三、解决基层腐败的措施

“为政之道，以顺民心为本，以厚民生为本，以安而不扰民为本。”我们党的优良传统和作风就是始终同人民群众保持血肉联系，处于与群众接触第一线的基层党员干部，不同程度地淡忘或遗忘了群众的重要作用。腐败造成的不仅是对群众切身利益的侵害，更是对中国共产党自身形象的损害，动摇了我们党的执政基础，破坏了社会的和谐稳定。这就迫切要求我们党解决基层腐败存量大、总量高的问题，让反腐风暴不再只停留在“打虎”阶段，要对为数更多的“苍蝇”“蚂蚁”出手，要牢记“千里之堤溃于蚁穴”的教训。

（一）加强思想教育

基层“四风”和腐败问题频发，从党员干部自身来看，是党员干部理想信念淡薄、动摇和“官本位”思想的影响;从群众角度来看，是多数群众教育程度低，法律意识薄弱，对自身权利责任不清楚，群众监督作用难以发挥。因此，对党员干部和群众都要加强教育，从思想教育层面解决腐败问题。

1.进行群众普法教育。针对广大人民群众受教育程度低的现实状况，对自己权力行使的意识低，政治参与热情不高的情况，应当运用多种方式进行普法教育，让群众对自身权益做到基本了解，了解行使自己的权利就是保护自己的利益不受损害，行使自己的权利就能够对党员干部形成强有力的监督。对党员干部的责任也有基本的了解，了解党员干部不应该是高高在上的，他们的权力来源是人民群众，他们是为人民群众服务的。在社会上形成良好的舆论氛围与监督氛围，让基层干部的权力在人民监督下行使，这是防止腐败的第一步，也是最为重要的一步。

2.党员干部理想信念教育。历史反复证明，人民群众是我们党的力量之源和执政之本，无论是革命、建设还是改革新时期，都是依靠人民群众的支持和拥护，我们党才能取得社会主义事业的伟大胜利，才能开创中国特色社会主义道路。人民群众是我们党完成执政兴国使命最坚实最可信赖的力量。但在基层，广大党员干部受“官本位”思想和自我为中心思想的影响，认为“有权不用，过期作废”，“不捞白不捞” [9 ]，侵害人民群众利益，轻视怠慢人民群众，淡忘或者遗忘了人民群众的伟大作用。因此，应该对基层党员干部进行理想信念教育，重申人民群众的伟大历史作用的同时，重新发挥共产党员的先锋模范作用，重新树立一个共产党员该有的世界观、人生观、价值观。紧紧依靠人民群众，诚心诚意为人民群众谋利益，从人民群众中汲取不断前进的力量。

3.落实党委主体责任。基层反腐，重要的是落实主体责任，规范权力运行，将党的政策落到实处，确保党的政策的时效性，权威性和严肃性。以制度促廉洁，健全权力运行规范，建立合理的基层分权制度，将“一把手”的权力限制在合理范围内，维护民主集中制，重大事项经集体讨论决定，从制度层面打破“一把手”说了算的局面，提高基层政府行政透明度，健全和规范权力运行机制，将权力装进制度的笼子里。推行基层党务政务公开制度，增大政府用权透明度，让权力暴露在阳光下。同时规范落实问责制度，解决无人负责、管党治党主体责任缺失与执行制度等问题，“制度的好坏不仅在于制定还在于实施，好的制度如果不施行，那也只是一纸空文，必须对已有的规章制度严格实施，确保制度的权威性，坚决维护制度的严肃性和公平性” [10 ]，落实党员主体责任，推进党的政策落实。

（二）强化监督

加强教育是从思想层面解决腐败产生的可能性，树立不想腐的意识，但从实践角度来看，建立完善的监督体制，让基层党员干部不能腐才是当前基层反腐的重中之重。但监督不仅是群众的责任，更为重要的是发挥纪委作用，加大巡视力度，让“四风”和腐败问题无可遁形。在新形势下，创新监督方式，全方位地对腐败问题进行查处也是强化监督的一个重要方面。

1.强化纪检监督责任。纪检监督是现行体制下，对党员干部进行监督的主体，但由于双重体制的领导，弱化了纪检对同级党委监督的作用。2014年开始对纪检体制改革，紀委对派驻纪检组实行垂直管理，中央对各省派出巡视组，以弥补双重领导体制的不足。要遏制基层“四风”和腐败问题的频发，坚决铲除基层腐败问题发生的土壤，就要建立完善的反腐败监督体系，就必须有一个增强权力透明度和公开性的监督部门，对权力进行强有力的监督，而纪检应该在这其中扮演首要角色。

2.加强巡视力度。为规范中国共产党巡视工作，强化党内监督，中纪委会同中央组织部于2015年8月3日发布了《中国共产党巡视工作条例》，并于当日起施行。巡视条例的施行，对促进党员干部的勤政廉政，对党和国家方针政策的贯彻落实，都有积极作用。建立健全纪检监察的长效机制，不定期经常性地巡视工作，不仅能够及时解决群众反应强烈的党员干部作风问题，而且对于党风廉政建设也是巨大的促进，能够监督基层党员干部敬畏手中的权力，严以用权。

3.创新监督方式。在监督方式上，不仅要发挥好传统的群众监督和纪检监督，运用好行政监督和党内监督，还应该跟随时代潮流，运用新的科技成果，创新监督方式。在新形势下，网络已经成为人民群众沟通交流的主阵地，网络信息的共享性以及传播速度快的特点，要求我们党必须重视网络安全，同时发挥网络、网民的作用，对党员干部进行全面监督。网络监督的广泛性与时效性等特点也要求我们党必须重视网络监督的力量。

4.实现问责机制落地。基层腐败还源于问责机制处于起步阶段，对制度的解读混乱，实施方面也存在权责不明晰的问题，因此很多基层单位对问责机制是束之高阁，难以发挥问责机制应有的作用。由于原有的问责机制不健全，权力主体多样，在2016年1月12日召开的中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上，习近平总书记明确指出要整合问责制度，健全问责机制。将权力与责任緊密联系起来落实党委主体责任，强化纪委履职意识。2016年7月8日起施行的《中国共产党问责条例》更是为了推进全面从严治党，旨在解决无人负责、管党治党主体责任缺失、监督责任缺位、“四风”和腐败问题频发、巡视整改不落实等问题。新的问责条例的施行，在广大基层，就必须实现问责机制的落地，主体责任要清晰，监督主体作用要保证。

建立不敢腐的防范机制是反腐倡廉建设的关键性一步。面对基层“四风”和腐败问题频发，加强群众监督和党员干部责任意识只是第一步，最为重要的还是要建立监督和巡视监察的长效机制，创新现有的监督方式，让腐败无所遁形，让权力在阳光下运行。

基层反腐，要解决的不仅是法律意识淡薄、理想信念动摇、监督机制软弱和主体责任不清晰的问题，更为重要的是要建立严厉的惩罚机制，让党员干部对制度形成敬畏心理，不敢腐，也不能腐。同时畅通群众举报渠道，建立横向纵向考评机制，多角度多渠道进行基层反腐，铲除适宜腐败滋生的土壤，让基层政治生态环境清明。

[参考文献]

[1]整治群众身边腐败问题力度只会加强不会削弱[EB/OL].（2017-12-07）[2018-03-10].http：//www.ccdi.gov.cn/special/bwzp/wqhg_bwzp/201712/t20171207_113397.

html.

[2]一以贯之坚定不移推进全面从严治党[EB/OL].（2018-01-11）[2018-03-02].http：//www.ccdi.gov.cn/

special/bwzp/wqhg_bwzp/201801/t20180113_161754.html.

[3]中央纪委公开曝光七起违反中央八项规定精神问题[N].中国纪检监察报，2017-05-25（001）.

[4]中央纪委通报九起侵害群众利益不正之风和腐败问题典型案件[N].中国纪检监察报，2016-12-13（001）.

[5]姜洁.中央纪委曝光八起扶贫领域腐败问题典型案件[N].人民日报，2017-03-20（004）.

[6]中央纪委公开曝光八起扶贫领域腐败和作风问题典型案例[EB/OL].（2018—01—31）[2018-03-02].

http：//www.ccdi.gov.cn/special/jdbg3/zyjw_bgt/sffbwt_

jdbg3/201802/t20180201_163070.html

[7][英]阿克顿.自由与权力[M].侯健，范亚峰译.南京：译林出版社，2011.

[8]许宝健.在惩治“扶贫腐败”上出手再重一些[N].学习时报，2017-04-21（001）.

[9]伍晓燕.中国乡镇基层腐败的特征及防治对策[D].华东政法大学，2016.

[10]金明军.我国基层干部腐败防治问题研究[D].东北石油大学，2016.

责任编辑：覃玉滨