如何推进国有资产管理制度改革

高胜男

【摘 要】本文从国有资产的概念入手，对现阶段我国国有资产管理体制中所存在的众多问题进行深入剖析，指出其根源，并就构建国有资产管理新体制提出思路和对策。

【关键词】国有资产；管理制度；推进改革

一、我国国有资产管理现状

我国国有资产管理现状改革开放三十年以来，我国的经济体制由最初的传统计划经济成功转型为社会主义市场经济，，有中国特色的社会主义的改革与实践取得了举世瞩目目的成就。但是，在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，如何提高公有经济的效率、发挥其应有的功能，却始终是改革的重要难题。

（一）今年来的变化及存在问题

近年来，我国国有资产管理体制几经变化，不断探索，随着一系列改革措施的出台，新的国有资产管理体制框架已初具雏形，国资监管初显成效，企业效率也明显提高。但是，近年来对国有资产管理新体制的探索并不尽如人意，当前国有资产管理新体制仍存在一些理论与实际问题亟待解决，诸多操作性问题仍需进一步明确，如国有资产流失问题一直饱受诟病，国有资产管理模式也备受质疑。国有资产是国有财产中的一部分，是归全体劳动者所有，交由国家机构共同占有的具有增值性、流动性的资产。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，市场公平竞争环境日趋形成，非国有经济比重日益扩大，国有经济的发展面临越来越大的竞争压力。即便如此，根据国研网的数据，虽然我国国有企业总数不断减少，国有资产总值却持续增加，2006年已达到277308.1亿元，而当年度的国内生产总值为210871亿元，国有资产在我国经济中的作用举足轻重。以我国东部沿海地区六省一市为例，从国有企业的数量看，各省市的国有企业数量均出现了不同程度的下降，1999—2003年间下降尤为明显。绝大多数省市的国有资产份额在国有企业总资产中的比重自1999年以来逐年下降，并在2005年达到了最低水平。但与此同时，各省市的国有资产总值不减反升，近年来东部省市国有资产总值最高的上海，上升幅度最为明显，即使是民营经济十分发达的福建和浙江，国有资产总值也在稳步增加，并未因国有资产体制改革而导致资产总值的大幅缩水。

（二）国有资产机制不完善

时至今日，我国国有资产管理机制并不完善，很多矛盾尚未彻底解决，目前的管理模式也很不成熟，这对实现国有资产保值增值的目标提出了很大挑战，很大学者也从理论和实践角度对现有的国有资产管理体制进行了批评。因此有必要对传统的国家所有、政府管理国有资产的模式进行彻底反思和变革，以适应新的发展环境，充分发挥国有资产的经营功能，进一步提高其保值增值能力，这对我国国有企业未来的发展有着十分重要的意义。

二、完善国有资产管理体制的推进建议

自从国有企业进行改革以来，我们就一直对国有资产的管理体制在进行探讨。特别是从党的十六大提出构建国有资产管理新体制以来，理论界对如何改革传统的国有资产管理与运营体制以及构造国有资产管理与运营的新框架进行了探索，提出了不同的观点和思路。就国有资产所有权总代表问题而言，理论上讲，国有资产的所有权应该由全体人民的法律代表，即全国人民代表大会来行使。这在客观上要求在人民代表大会内部建立一整套机构来行使国有资产的管理职能，同时取消政府系统内有关的机构。这样一来，反而会使改革的难度加大并带来混乱，造成双重管理体制。而国务院通过其所领导的各级政府及各个部门行使所有权的各种权能，并不违背国有资产国家统一所有的根本原则。因此，从我国实际出发，在法律上界定国有资产属于全体人民所有的基础上，应通过全国人大立法或授权国务院充当国有资产所有权的总代表。在全国范围内行使国有资产所有权，并承担相应责任。西方国家，种通过财政部及有关主管局监管国有资产的做法在中国是行不通的。原因有二：其一是中国国有资产规模太大，比重太高，地位太重要。其二是我国现在的国有资产管理，其财权、人权、事权是分割的。因此，成立比财政部级别还要高的机构，将这三者统一起来。所以说，在我国必须建立专门化、权威性的管理机构来管理国有资产。

（一）建立国有资产“出资人”制度

1.进一步界定出资人机构的权能

国有资产管理体制建设的一个核心问题是国有产权委托代理的有效性。委托代理的链条越长，效率越低；多头管理就会失效。按党的十六大提出的原则，国资部门的定位与证监会、银监会不同，它是“代表国家履行出资人职责”的机构，不是“监管出资人的机构”。作为国有资本运营主体，应有清晰的权力边界并排他吐地集中统一行使所有权，才能形成强的产权责任约束，对所投资企业成为“真老板”。但是，国资委直接持股的企业过多，也会鞭长莫及。可考虑对重要国有企业直接持股，缩短委托一代理链条；对其他企业，则可通过若干控股公司持股或控股，保持适度的管理幅度，两者结合比较现实。另外，在克服政企分开的同时，也要注意防止“政资不分”。国有资产有关法规、政策的制定等属于公共职能和权力，应与国有资本的市场化运作区分开来；要加强对国有资本运营机构的审计监督，强化产权责任约束。

2.把握“出资人”的定位

国有出资人职责概括地讲主要有：（1）通过执行国有资本经营预算，不断优化国有资本布局，保证在某些重要行业、关键领域国有经济的控制力，同时提高国有资本回报率；（2）推进所投资的企业进行公司制改制，实现股权多元化。出资人机构应成为“积极股东”，通过股东大会认真参与公司治理，维护自己权益，形成内部化的财务预算硬约束机制；（3）以资产收益和现金收入处理不良债务、解决冗员、补充职工的社保基金；（4）建立资产负债总表、现金流量表和损益表，监控和改善资产负债结构，保持国有资本的安全；（5）接受同级财政和审计部门的监督，向本级政府报告监管工作、监管资产状况和其他重大事项，条件成熟时应向公众披露。

3.出资人机构行使所有权

出资人机构如何行使所有权是关键的技环节。要害是必须从制度和机制上严格区分以东方式“履行出资人职責”和依照行政隶属关系直接指挥企业经营的本质性差异。资人机构，集中统一行使所有权，这是需的。但“管资产与管人、管事相结合”中“管”，绝不是传统意义上政府进行行政干预行政审批式的管。出资人机构要“管”的内容履行出资人职责该“管”的内容，“管”的方式出资人履行股东权利的方式。所有权到位，就是出资人机构为行使所有该管的人和事，例如按公司法和公司章程的规定，股东大会该管的人和事，要理直气壮地管好、管到位，成为“真老板”，强化来自所有者的激励和约束。这是维护所有者权益必须做到的所有权不越位，就是出资人机构只行使股东权利，决不直接干预企业的经营。这是增强公司活力和提高公司运行效率所需的。

在公司治理中既要防止所有权侵犯经营权管理权，也要防止经营权、管理权架空所有权。《公司法》把公司权利划分为所有权控制权和管理权。这三项权利分别由股东会、事会和经理层行使，而且有十分明确的条文加以界定。在国有出资人机构与公司关系尚难理清的時候，以《公司法》来界定是一个可行的办法。

当前“中石油”热点问题，其管理体制高一级为“中石油总公司”，是“中石油股份公司”最大股东，各油田、工程公司、服务公司大多规股份公司旗下，不论是总公司、股份公司还是子公司，都是双重监管，上级监管和内部监管，上级监管基本不作为，而内部监管受制于以总经理位代表的管理层，所以不能实行监管职能，这是中石油的症结所在，管理层权利太大，涉及经济利益过重，而无法形成有效监管。那么有效的企业管理制度就显得至关重要，我认为各级管理权利得到恰如其分的发挥是解决中石油的有效渠道，需要在总公司的大力支持调整下，上级监管有效作为，下级权利下放。这项改革会是一项持久战，需要来自所有者的支持和约束。

三、我公司改革正当时

2017年10月9日，亦庄总公司改制为亦庄控股，站在新起点，亦庄控股迎来了续写新华章的发展契机。站在新起点，我们更加深刻的意识到，改制不仅仅是名称的更改，更是对公司治理结构和治理体系提出了更高的要求，我们要顺应时代发展，对标集团的定位、任务和上级的要求，找到问题所在，解决问题，就是我们前进的方向，也是发展的机遇所在。站在新起点，提前谋划、做出安排的同时，我们也会及时回望历史，汲取前进的力量。历史唯物主义的观点告诉我们，人民群众创造历史的活动要受到历史时代经济、社会条件制约，历史、现在与未来之间是不可割裂的一个整体。

不忘初心，方得始终。我们坚信，乘着十九大召开的东风，立足产业新城运营商这个定位，紧跟国家、北京市及大兴区相关政策，抓住公司改制的契机，不断把经验转化为竞争优势，围绕“产”、“城”、“商”的内在联系和资源要素，不断提升资源整合能力，就一定能在北京建设具有全球影响力的科技创新中心，落实国家战略进程中，承担更大的责任，不断实现突破，做出新的更大的贡献。

向前看，一个又一个挑战还在等着我们，作为集团下属公司的保障单位，改制当前，提供保障是我们的责任，开发区24小时严格防守，为居民提供温暖。同时，我们将脱离国有企业补贴保障，自负盈亏，自主经营，向社会争取更大的资源，以更专业、更时效的供热资源和团队，面向社会提供服务。在经济和社会效益多方面，为社会做出贡献。

【参考文献】

[1]对我国国有资产管理体制改革的思考—杨立春（复旦大学）

[2]中国国有资产体制改革30年黄速建，金书娟（1.中国社会科学院工业经济研究所，北京；2.铁道部党校，北京）

[3]张丽魁.国有资产管理体制改革四大热点[J]改革与理论，2003.（3）

[4〕李松森《国有经济战略调整对策研究》[M]，东北财经大学出版社，2003年版

[5]引《中华人民共和国公司法》[Z]，中国法制出版社，2004年版