高标准农田建设的实现决策

陈熙

摘 要：通过对湖北黄冈的高标准农田建设情况进行案例分析，从新制度经济学的视角分析影响实现高标准农田的内在机制。分析表明：财政在建设过程中的资产专用性，以及在制度建设过程中土地生产者的机会主义行为是黄冈进行高标准农田建设的主要动力；实现高标准农田建设可以提高经营土地的质量，提升产出，并让土地维持更为长期的效用。更多的收益，是土地生产者支持实现高标准农田建设的内在因素；但同时，政府方面的顶层设计和行政决策才是推进实现高标准农田设的主要动力。

关键词：高标准农田建设；资产专用性；机会主义行为；集体行动；制度变迁；行政

（一）理论回顾与文献综述

不同时代和学派的学者对制度有不同的定义。新制度经济学派大多将制度视为一种规则，即在各种经济、政治、社会关系中构造人际关系的正式和非正式规则。新制度经济学代表人物诺斯（1981，1991）把制度看作是一系列关于规则、程序和行为的道德伦理规范总和。这套规范主要被用来约束追求利益最大化的理性人的行为。在一个既定的制度中，人们通过专业化生产获得商业利益来取得效用最大化。为了降低交易的不确定性，人们设计出种种制度，与经济学的标准结合在一起，决定了交易成本与生产成本，并对经济活动的生产效率与可能性产生了影响。

一般认为，制度变迁是一个原有制度框架被打破并进行创新的过程，是一种新的模式对原有模式替代的过程，是一种效率更高的制度产生的过程。制度变迁的主要驱动力是降低成本，提高收益。当一项新制度的潜在利润超过成本时，这项制度创新才有可能被生产出来。制度变迁的目标时通过制度创新提升资源的配置效率，使得资源配置达到最优。

国内外学者关于制度变迁的研究由来已久，制度对于经济绩效的影响以及制度演进动因的探索或多或少可以在马克思主义学派、古典主义学派、新古典主义学派、奥地利学派等流派的著作得到体现。相较于其他经济学相关的研究领域，由于研究对象本身的极端复杂性和学者本身具有的各种主客观因素的差异，制度理论在不同时期出现了不同的理论观点。

卢瑟福（1999）根据不同流派对于制度研究的前提假设和方法以及理论呈现形式的不同，将制度经济学分为老制度主义学派和新制度主义学派。

老制度主义学派以凡勃伦、康芒斯、阿里斯为主要代表。其中关于制度变迁，凡勃伦认为，制度是人们思想和习惯长期积累的产物，而制度变迁则是一个“积累因果”的过程，而推动这一过程的因素则是技术变迁，技术变迁的速度和方向受现存制度框架的影响，同时技术又通过改变社会的主客观条件而产生制度后果。并且凡勃伦认为制度变迁的后发事件强烈依赖于当前事件，初始条件的微小差异可能会产生明显不同的后果，凡勃伦这种复杂系统演进思想萌芽成为后来诺斯的路径依赖理论的先导。康芒斯关于“立法机关有意识的决定”导致的制度变迁和“习俗、惯例以及法院在解决争议时所做的裁决”导致变迁则为后来林毅夫等学者对制度变迁的分析奠定了基础。

新制度主义学派一般指以哈耶克、奥尔森、诺斯、青木昌彦为代表的以产权制度、交易费用和契约理论为主要研究对象的制度经济学研究领域，有时奥地利学派也会被列入新制度主义学派，本文主要回顾了诺斯关于制度变迁的研究。

诺斯（1994）提出了制度变迁可以分为五步：一，社会出现了推动制度变迁的第一行动集团，该集团对制度变迁起着主要作用；二，第一行动集团提出制度变迁的方案；三，社会各方对方案进行评测；四，社会出现推动制度变迁的第二行动集团，该集团对制度变迁起次要作用；五，第一集团与第二集团共同推动制度变迁的完成。在不同制度变迁中，充当第一行动集团的主体时不一样的，根据行动主体的不同可以把制度变迁分为自下而上的制度变迁和自上而下的制度变迁。前者可以称为诱致性制度变迁，后者可以称为强制性制度变迁。

哈耶克明确反对政府是制度变迁的主体，但他也认为政府在制度变迁中能发挥较大的辅助作用，因此他提出自由、竞争和平等三个目标用以描述政府的作用。奥尔森的相关的观点则研究了“集体行动的逻辑”，他强调政府在制度变迁过程中通过抑制分利集团的势力、鼓励广泛性集团的发展，把社会导向利益分配而非利益创造的行为，提高社会经济效率，为建立更合理的制度体系提供良好的物质条件。

国内学者对制度变迁较有代表性的观点是林毅夫（1989）对诱致性制度变迁和强制性制度变迁更进一步的探讨，他提出诱致性制度变迁是某经济主体为了获得制度不均衡带来的额外收益，从而对现有制度安排进行的替换或创新的过程，这一过程的特点是该制度变迁是自发倡导的，组织过程及实行过程都是自发性的。强制性制度变迁是由政府法令或法律引起或推行的一种变迁。

1.高标准农田的制度形成与绩效分析

我们根据H县和K镇农田土地质量和高标准农田建设的制度发展过程，结合实地调研访谈，大致将K镇高标准农田建设的历程分为3个阶段。

第一阶段为2009年之前，K镇基于传统的土地质量管理模式，对土地质量并没有一套统一化的标准，土地生产者处于较为自由分散的状态，在农田标准上基本以自行管控为主，市场也不存在一个规范性的标准和共识。第二阶段为2009-2016年，从2009开始，H县探索整合项目资金推进基本农田建设，为整合资金建设高标准农田奠定了工作基础；在2014年，国家正式发布《高标准农田建设通则》，各省开始着手高标准农田创建工作，但是由于各种因素，直到2016年，湖北省政府才向下辖各级政府正式印发《湖北省高标准农田建设标准》，也就是这一年，K镇正式开展高标准农田建设。第三阶段为2016年至今，H县政府牵头组织并导入资金，统筹安排，对辖内田地进行统一勘测和评定，发动社会各方参与建设，并在2017年的高标准农田全省绩效考评中获得湖北省第一，K镇作为H县中部产业经济中心，担当了不可或缺的角色。

由最初的生产者自行管理、各自负责，到引入资金，实行统一标准，着手进行具体建设并实现标准制度，再到最后通过确立制度标准提高绩效，K镇实现高标准农田建设是一个不断变迁演进的过程。

（三）结论

通过访谈和调查，我们对K镇高标准农田的绩效可以有一个大致的概览：K镇下辖一村共有农田2028亩，由于沟渠失修，沿途渗漏，以前引水灌溉要安排20余名村民日夜坚守，三天后港水才能引到田间地头，而且水量较小。收割时，每亩仅能收获水稻400公斤；现在取水只要把闸门打开，5个小时后港水就能到达田间地头，每亩可收获水稻600公斤。

K镇通过水利、农业、林业、科技等综合治理措施，从根本上改善农业生产条件和生态环境，形成了“田成方、树成行、渠相通、路相连、旱能灌、涝能排、土肥沃、机耕作”的现代农业格局。亩平新增粮食生产能力50公斤以上，农民人均纯收入同比增加200元。

为此，K镇专门引入投资约6000余万元。笔者在K镇一村看到，60余亩的水稻长势喜人，丰收在望。“以前这里没有沟渠，道路也不通畅，老百姓把种子播下去，只能‘望天收，因此撂荒了好几年。”该村农户介绍，“自从实施高标准农田建设后，沟渠一直修到了田头，道路也通畅了，这里每亩农田可增收1500余元了。”

参考文献：

[ 1 ]诺 斯.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海人民出版社，1994.

[ 2 ]奥尔森.国家兴衰探源[M].北京：商务印书馆，1997.

[ 3 ]诺 斯.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海人民出版社，1994.

[ 4 ]林毅夫.關于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁[M].上海：上海三联书店，1994.