PPP模式化解地方债务的方式与对策探析

杨楚

【摘 要】在当前地方债务不断膨胀，城镇化进程不断推进的现实情况下，大力推广PPP模式成为地方政府化解债务的有力途径，本文主要对PPP模式化解地方债务的路径进行了分析。

【关键词】PPP模式；化解；地方债务

一、PPP模式对化解地方债务的必要性

长期以来为了追求GDP的增长，我国地方政府在缺乏预算约束的情况下，不考虑自身实力和项目建设运营收益，盲目扩大基础设施建设的投资，从而使得地方政府债务不断的扩张，积累了大量的债务，同时，随着城镇化建设的推进，地方政府财政也越来越难以满足投资的需求。截止2016年末，我国地方债务余额15.32万亿元，地方债务率为80.5%，加上中央国债余额共计27.33万亿元i。地方政府不仅面临着巨额的债务存量，同时又要承受城镇化建设带来的更大资金支出压力，原有融资模式无法为继的情况下，推广PPP模式，变成一项十分必要的举措。

二、PPP模式化解地方债务的优势

PPP模式作为一种创新的公私合作模式，面对传统模式带给政府的较大资金与财政压力，成了稳增长、降债务的重要抓手。具体来说具有以下优势：

首先，有利于减轻政府的财政负担。从国外的经验来看，加拿大的CCPPP对2003-2004年PPP项目进行绩效评估，为公共部门节约99亿美元并为地方和联邦政府创造了75亿税收。ii英国审计署相信现有的PFI项目将节省至少15亿英镑的支出。iii从我国目前的情况来看，居民的长期高储蓄率累积形成了规模巨大的社会资本，并且投资需求十分旺盛，通过PPP模式，整合大规模的闲置金融资金进入基础设施领域，在很大程度上拓宽了城市建设的资金来源，不仅有效的抑制了债务规模的过度扩张，也缓解了当前的财政压力，增加了政府支出的确定性，使地方债务的可控性。

其次，提高了债务融资的使用效率。当前地方政府为了经济发展，不断的扩大地方政府债务规模，导致债务资金的使用效率并不是很高，PPP模式将政府和私营部门高效整合，双方成立项目公司（SPV），在项目建设运营中，由于私营部门的利益与公共服务相挂钩，可以充分调动其积极性，利用其丰富的经验和优势，提高建设资金的利用和投资效率，从各個环节降低项目开发成本，避免资源的浪费。

最后，PPP可以将地方政府的风险由私营部门进行部分转移。传统的融资模式中，基础设施项目在建设和运营过程中面临的一系列风险完全由政府承担。而PPP模式强调的是一种合作关系，私营部门为了实现自己的长期利益，会积极采取措施控制风险和成本，在项目建设过程中会极力避免预算超支、工期延长；地方政府主要负责监督和政策支持，从而大大降低地方财政的预算，保证项目的实际收益，控制了地方债务风险。

三、PPP用以化解地方债务风险的方式

目前我国地方债务的主要来源是基础设施领域，基础设施领域建设周期长、资金占用多且回收周期长，PPP模式在针对不同的债务来源采用不同的模式，有效的减少存量债务，避免新增债务规模的不断扩张。具体来说可以采用以下运作模式：

（一）对于已建成项目

对于已经举债建成的基础设施，可以选择建造——经营——转移（TOT）模式化解原有的存量债务。具体来说，地方政府可以采用灵活的方式与私营部门签订协议，将已经建成的项目有偿转让给私营部门，私营部门取得法定授权后对已经建成的基础设施项目进行运营、维护和用户服务，通过前端收费或者后端收费的形式获取收益，在合约期满后转移给政府。在此过程中，可以盘活地方政府的资金链，一方面化解存量债务，另一方面减轻财政支出压力，转让价款可以投入其他基础设施建设，直接降低了地方债务的融资需求，防范未来可能形成的债务。王小郢污水处理厂就是一个采用TOT模式的典型案例，合肥市政府将23年特许经营权转让给柏林水务集团，直接获得了3.7亿元的现金流入，有效的平滑了当地政府的财政支出，化解了地方债务，获得了城市建设资金。

（二）对于改造扩建项目

对于改造扩建项目可以采用改建——运营——移交（ROT）模式来缓解政府的财政压力。简单来说，政府可以将规划好的改造扩建项目转让给私营部门，由私营部门对其投资兴建，建设完成后由政府授予其一定期限的经营权，合约到期后政府再收回项目的经营管理权。这种方式解决了政府在改造扩建项目中的资金来源问题。如皋市同源污水处理厂就是一个很好的例子，在地方财力不能满足建设资金需求时，如皋市同源污水处理公司与政府进行合作，出资1.5亿元对污水厂进行提标改造和三期扩建，获得了30年的特许经营权，政府在合同期限内合理付费，从而将当期的一次性支出延长为多年的财政稳定性支出，缓解了财政支出压力，达到了预期的效果，该项目的成功实施为全国基础设施建设提供了可复制、可推广的经验。

（三）对于新建基础设施

对于新举借债务进行的项目建设，PPP可以根据情况采用多种模式，例如采用BOT，BOO，BTO，BOOT，BLT等模式，与私营部门进行灵活的合作，发挥私营部门融资优势，再通过向使用者收费的方式逐步收回资金，在合作期限届满后，将该基础设施交给政府部门运营。在整个过程中，政府不需要投入资金，或者只需要投入一小部分资金，即可满足为社会提供基础设施的服务。以来宾电厂采用的BOT模式为例，广西政府与法国电力联合体投资的项目公司签订特许经营协议，由项目公司融资、建设以及运营工作，广西政府向其购买电力，该项目在运营阶段取得了良好的绩效，直至2014年成功移交后，广西政府收获了净值约为12亿元的72万千瓦机组火电厂，至少还能运营15年。从社会贡献看，按照电量每千瓦时拉动GDP增长10元计，项目累计电量拉动了广西GDP增长共计5669.9亿元。iv来宾电厂为我国其他项目融资提供了参照物，不仅有效解决新建基础设施的资金不足问题，避免地方政府进行大规模举债，同时投资方也获取了丰厚的利润，实现了双赢。

四、结语

在当前地方债务不断膨胀，城镇化进程不断推进的现实情况下，大力推广PPP模式成为地方政府化解债务的有力途径，本文主要对PPP模式化解地方债务的路径进行了分析，希望能为地方政府减轻债务负担而提供一些有益的参考意见。与此同时，PPP模式在运行过程中也存在诸多问题，因此在推行过程中不应急功近利，应立足长远，正本清源，积极稳妥推进，化解债务风险，增强经济增长内生动力。

注释：

i 财政部：财政部有关负责人就印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》答记者问，http：//www.mof.gov.cn/mofhome/yusuansi/zhengwuxinxi/

gongzuodongtai/201705/t20170504_2594076.html

ii 肖成志：《对我国与英国PPP模式发展路径的比较分析》，载《政策研究》2016年第12期。

iii National Audit Office：Savings from operational PFI contracts，November2013，https：//www.nao.org.uk/report/savings-from-operational-pfi-contracts/

iv 黎攀，魏恒，欧乾恒：《来宾B电厂移交广西政府为我国PPP模式添范例》，载《广西日报》，2015年第9期。

【参考文献】

[1] 吉富星.我国PPP与政府性债务问题的研究[J].财政科学，2016（02）.

[2] 肖成志.对我国与英国PPP模式发展路径的比较分析[J].政策研究，2016（12）.

[3] 黎攀，魏恒，欧乾恒.来宾B电厂移交广西政府为我国PPP模式添范例[N].广西日报，2015-09-09.

[4] 李婷.我国PPP模式风险探析及路径选择[J].知与行，2017（02）.