中国PPP市场现状及原因探析

黄珊妮

【摘 要】当前PPP项目在全国范围内如火如荼地推进，中国已经催生出一个数万亿级别的PPP交易市场。在具有“中国特色”的PPP模式中，社会资本被主要划分为国有资本和民营资本。在当前的PPP市场中，存在着民营资本参与热情较低的现象，本文从PPP项目风险和PPP项目风险承担不合理等方面分析了民营企业低参与度的原因。

【关键词】PPP；民营企业

一、PPP项目概述

政府與社会资本合作模式（PPP模式）是指政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作契约关系。具体而言，政府先通过竞争性招标方式选择社会资本，政府与社会资本就该PPP项目设立一家特殊目的载体（SPV），由特殊目的载体作为主体进行融资、项目建设和运营维护。特定基础设施和公用事业项目建成后，社会资本通过一定期限的运营和收费收回投资并取得合理投资回报，期限届满后无偿移交给政府。其中，PPP项目共有三种回报机制：使用者付费、可行性缺口补助和政府付费。在整个过程中，政府负责全生命周期内的项目质量监督及公共产品和服务的价格监管，以实现公共利益最大化的目标。

二、PPP市场参与现状——民营企业参与积极性低

PPP项目正在全国范围内如火如荼地发展，入库项目数不断增加。目前，根据财政部PPP综合信息平台统计，截止至2018年2月28日，全国共有入库PPP项目7477个，入库项目金额达11.4万亿元。在中国这样一个数万亿级别的PPP交易市场中，与国外PPP实践不同，传统意义上的“私营资本（Private）”被带有中国特色的“社会资本”所取代，社会资本中，以央企和地方国企代表的公有制经济体和以民营企业为代表的非公有制经济体互相竞争。

在当前的PPP市场中，民间资本参与热情偏低。无论以成交规模占比还是以成交项目个数占比作为参考指标，民企在PPP市场的份额自2015年底以来均呈现出持续下降的趋势。根据明树数据的十大社会资本排行榜，国有背景的社会资本对民营资本具有明显的挤出效应，国有企业成为PPP市场上的主力军。在该排行榜中，前十大社会资本仅有两家民企，分别为华夏幸福基业股份有限公司和北京东方园林环境股份有限公司，两家民企的累积中标全额总和仅为5177.8亿元。民营资本较低的参与热情，违背PPP模式发展的初衷。国企、央企在运营中存在创新能力不够、管理模式陈旧等问题，民营企业具有项目执行效率高和较强的创新思维等优势。因此，探究民营资本参与PPP项目的制约因素以及探讨提高民营企业参与热情的解决方法具有重大意义。

三、民营资本参与PPP的制约因素分析

（一）PPP项目风险较大，资产流动性差

交通运输类项目和市政公用类项目是PPP市场中的主要成交项目，截止至2018年4月，交通运输类成交金额占比为30.28%，达到3.19万亿元，市政公用事业占比为32.20%，达到3.39万亿元。风险的复杂多样性是PPP项目最大的特点。首先，PPP项目时间长。PPP项目合作期限主要是指从政府和社会资本签订PPP项目合同之日起至项目完成运营维护进行移交之日的这段期间。以交通运输类和市政公用类为主的PPP项目周期在十年到三十年之间，这意味着风险周期长，风险出现的概率较大，同时，风险受其他因素影响发生改变的可能性较大。此外，各个项目还要依据自身情况进行风险识别、风险评估和风险管理，使得项目风险复杂性增加。其次，参与PPP项目的机构主体众多，包括特殊目的载体、各金融机构、企业、承建方、保险机构和政府等，在PPP项目的合作过程中，存在着较为复杂的关系和协调工作，需要有关各方的密切配合以保证PPP的良好运行。第三，PPP项目经营现金流少，前期需要投入大量的资金，资产流动性差，民营资本担心投入后难以退出或变现。风险的复杂多样性降低了PPP项目对民营资本的吸引力。

（二）PPP项目风险承担不合理

风险共担，收益共享是PPP模式的核心。PPP项目的合作是政府与社会资本建立在平等互利基础上的合作，因此，PPP项目的风险主要是由政府和社会资本共同承担。长期以来，在公共产品和服务领域中国政府往往既充当“运动员”又充当“裁判员”，地方政府契约意识欠缺，对“收益共享、风险共担”理念落实不到位，政府履约意愿和履约能力成为民营资本最主要的顾虑之一。政府与社会资本在PPP项目合作中，两者的地位并不对等。社会资本所承担的义务与其拥有的权利缺乏对等的谈判空间，尤其是在一些以可用性维护为主的项目上，社会资本对项目合理使用程度缺乏足够的监管权利和保障，却承担了可能因为过度使用或不当使用导致的维护成本和绩效考核指标，政府处在强势地位，社会资本处在弱势地位。社会资本需要负责项目全生命周期的运营维护，在风险和收益不对等并发生纠纷时，地方政府往往采取强制手段进行干预，社会资本的利益无法得到保障。风险的不合理转嫁一定程度上影响了民营资本的参与PPP项目的信心。此外，政府具有极其多元、复杂的目标，这将在一定程度上增加PPP合同执行和修改的不确定性，容易出现前后政策不一致的风险。综上，在民营资本与政府间的不合理风险分配制约了民营企业参与PPP项目的投资意愿。

（三）PPP合作模式和采购方式的限制

我国PPP 项目在合作模式上的一个突出特征是社会资本一般需要具备投资、建设、运营的综合能力，这种合作模式把全生命周期不同阶段的基础设施和公共服务需求打包成一次采购完成，进而设立项目公司作为载体来实施合作，特殊目的载体与政府指定的实施机构签订《PPP合同》，履行相关职责义务。地方政府在制定项目合作范围和合作边界时，往往通过将几个小项目打包成为一个大项目来进行实施，通过打包来提升项目实施规模虽然能节约实施成本和采购成本，但对项目之间的协同效应缺乏足够的评估，协同效应不明显的项目打包采购并无法提升项目整体的物有所值。当前PPP 项目的合作模式和采购方式强调投资、建设、运营全生命周期服务能力的整合和投资能力考察先行，存在“重建设、轻运营”的问题。这种模式使得资本实力较强、业务领域大而全的国有企业具备了参与PPP 项目的先天性优势。具体而言，进一步划分社会资本的类型，当前参与PPP项目投资的企业有71%是建筑承包商，他们一般也是PPP项目的实际承建方。实际上，参与PPP项目的社会资本主要为建设和运营PPP项目的相关公司。而在建筑承包商中国有企业往往占比较高，地方政府乐于借助社会资本解决资金难题，施工企业希望获得前期相对丰厚的施工利润，两方“一拍即合”，迅速达成合作，致使施工企业尤其是国有施工企业成为本轮PPP模式的最大受益者。这种趋势和强调投资、建设、运营一体化服务能力的采购偏好相结合，导致实施项目社会资本资格要求门槛的提升，长期以往会导致部分行业寡头的垄断性地位，损害规模较小的民营企业的参与机会和本地中小型企业的生存环境，进一步降低了中小型民营企业的参与热情。

【参考文献】

[1] 莫吕群，刘明.如何破解PPP 项目融资难[J].施工企业管理，2016，（09）.