加强税收执法风险防范

范辉

党的十九大报告提出增强驾驭风险本领，健全各方面风险防控机制，习近平总书记强调增强忧患意识、防范风险挑战要一以贯之。税收在国家治理中发挥着基础性、支柱性、保障性作用，因此，重视和加强税收执法风险分析和防范是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，有利于税收职能作用充分发挥，有利于加快税收现代化建设发展进程，有利于提升税务机关执法公信力，有利于税务干部队伍健康发展。

风险成因

税收执法风险的形成与发生原因相当复杂，既有税务机关及税收执法人员的自身原因，也有外部环境因素；既有执法管理上的原因，也有政策规定上的因素；既有客观原因，也有主观因素。

其一，认识不到位，风险防范意识不强。随着依法治国、依法行政、依法执法的进程加快和全面从严治党的深入推进，越往后执纪越来越严，税收执法越来越成为高风险岗位和高风险工作。一些基层执法单位和执法人员对税收执法风险认识不足，重视不够，风险防范意识不强。

一些税务干部虽然身子迈进了新时代，但头脑仍然停留在过去，受惯性的影响，其思维和习惯没有跟上时代发展的步伐，总认为以前是这样做的、干的，没有出现问题；有的在执法过程中往往是采取“可能呀”、“大概呀”的态度，执法不精准、不精确；有的甚至随意执法、任性执法；有的法律观念淡薄，执法犯法、贪赃枉法、以税谋私，从而使税收执法风险凸显。

其二，干部业务素质不高，能力水平不足。现有税务干部队伍年龄结构老化，据测算，目前许多县区税务局的人员平均年龄在49岁左右，在税收执法一线的人员平均年龄在53岁左右。一些年龄较大的税务人员中，有的文化知识和税收专业水平不高，难以适应日益变化发展的外部环境、企业财务和税收政策的变化，往往靠经验、凭感觉执法。

有的得过且过，法治意识、规范意识不强和进取精神不足，往往盲目执法、随意执法，潜在风险很大。一些年轻干部，有的所学专业不对口，工作几年下来难以适应规范执法的要求；有的对企业经营状况不了解、对财务会计知识不熟悉、对税收政策法规不精通，在执法中经常出现适用法律条文错误、实施程序不到位、文书制作不规范；有的在执法过程中不注意收集证据或收集的证据证明力不强等。这些问题都为税收执法埋下了隐患，乃至在日后暴露出来。

其三，人员配置不合理，管理要求不严格。由于税务部门实行垂直管理体制，人、财、物和税收业务统管。整个系统人员配置呈现出人财物等政务管理人员占比较大、业务管理人员相对较少，基层机关人员占比较大、基层税收管理人员较少，基层管理人员占比较大、一线执法人员少的不合理状况。同时，由于税务系统人员多、分布广、五级机构战线长，管理确实难以到位。同时，有的基层税务局对干部队伍管理不到位、要求不够严格，致使税收执法过程中违纪违法行为时有发生。

其四，市场主体成倍增长，税收政策变化过频。近年来，随着我国经济社会的发展和“放管服”改革的深化，纳税人数量成倍增长，但税务人员数量相对固定不变，各级税务机关的工作量大增，特别是基层税务管理人员管理的纳税户数和工作量也成倍增加，有的税收管理人员要管理上千户纳税人的纳税事项，做到规范管理、精细管理确实很困难。

同时，为适应深化改革开放形势发展的需要，税收政策和税收征管体制也在不断发生变化和调整，一方面，适应变化和调整需要一个过程；另一方面，税收政策变化和调整后，相应的管理措施也难及时跟进。这些都从客观上为基层税收执法增加了风险隐患。

其五，稅收法制不健全，管理制度不合理。一方面，税收法制不够健全，比如目前大力推行的纳税评估工作，却没有明确的法律依据和法律地位，税收征管法全文11062个字、税收征管法实施细则全文12745个字中没有“评估”的字样。再比如，现行税收法律法规中对罚款或行政处罚的弹性过大，如征管法上“可以处二千元以下的罚款”、“五万元以下的罚款”的规定等，导致税收执法自由裁量权和随意性过大，为执法风险的发生提供了可能。

另一方面，税务部门为了加强税收管理，堵塞管理漏洞，防止税款流失，不断制定出台一些实施精细化管理的办法。有的规定将不属于税务部门管理职责或纳税人自身义务的事项作为要求予以执行，有的规定基层税务部门和税务人员则难以做到，而检察机关和人民法院在侦查公诉或审判渎职案件过程中往往以此为依据，认定或判定“税务管理人员没有认真履行职责或正确履行职责”。少数内部管理规定则成为税收执法风险的“制度陷阱”。

其六，人情因素干扰，地方政府干预。在走向法治社会的征程中，我国仍然是一个熟人社会，许多税务人员长期生活和工作在一个地方，与许多纳税人又非常熟悉，在税收政策执行和执法过程中，或多或少地会受到人情因素的影响，有的甚至会人情执法，执行政策变通走样。

同时，有的地方政府为片面追求政绩，对税收收入任务层层加码，税务机关在巨大收入任务的压力下，出现一些预收税款、应退税款不能及时退出等问题，甚至有的地方政府以促进地方经济发展的名义，直接干预税务机关执法，给税收执法带来不小的风险。

综合施策 多管齐下

防范和化解税收执法风险，需要系统应对，综合施策，多管齐下。各级税务机关及其执法人员要高度重视，提高认识，认真对待，深入学习和把握税收执法风险的内涵和特征，全面分析和研判本单位税收执法风险情况、特点及成因，认真查找风险事项和风险点，采取针对性措施，切实加以解决。

一是增强防范意识，筑牢思想防线。转变观念、提高认识、增强意识是防范和化解税收执法风险的前提条件。一要增强道德意识。税务干部作为国家公职人员，在平常的工作与学习过程中，要注重加强思想道德和职业道德修养，培养敬业和精业精神，在执法过程中做到慎权、慎欲、慎微，增强防范风险的自觉性。

二要增强责任意识。各级税务机关及其执法人员要通过学习教育，树牢“聚财为国，执法为民”的税收工作宗旨意识，践行“对工作负责，为纳税人服务”的工作要求，在执法过程中做到守土有责、守土负责、守土尽责。

三要增强规范意识。各级税务机关及其执法人员要认真学习各种税收规范、掌握规范，并严格按照规范规定的对象、条件、范围、标准、时限、权限、程序和手续等执法，防止和杜绝随意执法、任性执法、人情执法而出现不作为或乱作为的问题。

四要增强纪律意识。加强纪律教育和警示教育，以案明纪、以案说法，以案为鉴、以案为戒，从思想上筑牢纪律防线。

二是强化学习培训，提升防范能力。强化学习培训，提高业务水平，提升防范能力，是防范和化解税收执法风险的关键所在。首先，强化税收业务学习。每个税收执法人员应立足岗位职责，加强学习和岗位练兵，透彻掌握本岗位所需要的税收业务知识，努力提高业务能力和执法水平，避免因对税收法律法规和政策掌握不够、不深、不透而执法不到位带来的风险。

其次，强化法纪学习培训。有针对性地加强对执法过错及违规违纪违法行为处理有关规定的学习，学懂弄清必须做什么、应该做什么、不能做什么以及如何做好的问题，并熟知不规范执法带来的后果及其应负的责任，才能更加自觉地规范执法，避免触碰到纪律规矩的底线。

再次，强化党建学习培训。通过学习培训，强化用党建统领税收工作的意识，全面加强党的建设，切实推进全面从严治党，把各级党组的领导核心作用、领导干部的表率作用、基层党组织的战斗保垒作用和党员的先锋模范作用充分发挥出来，使税收执法人员切实提升政治站位，在规范执法、公正执法、阳光执法和廉洁执法方面做出表率、树立标杆。

三是加强制度建设，强化机制制约。加强制度机制建设，提高制度机制建设规范化水平，强化对税收执法行为的有效制约控制，是防范和化解税收执法风险的根本保障。

其一，构建风险防控制度体系。要建立健全以责任、教育、监督、预警、惩治等5个方面为框架的税收执法风险防控制度体系和运行机制，充分发挥责任机制的前提作用、教育机制的基础作用、监督机制的关键作用、预警机制的防范作用和惩治机制的威慑作用。

其二，完善税收征管法制。尽快修订完善税收征收管理法，提升各税种法律层次，缩小自由裁量权幅度，全面清理现行税收管理制度，加强税收管理制度合法性、公平性审查。对不属于税务部门职责和基层税务机关难以做到的制度规定，要予以废止；对不够严密和不便操作的制度规定，要修改完善；对拟制定的管理制度，要充分体现分权制衡、监督制约和公开透明的原则，真正从制度上防范税收执法风险和职务犯罪。

其三，健全内控机制建设。根据税收法律法规的规定，以执法风险为导向，以工作流程为主线，以工作岗位为中心，以税收信息为支撑，以防控风险为目的，建设和运用内控监督平台，并配套制定和实施税收执法过错责任追究办法，及时发现高风险疑点事项，及时开展核查排除，及时实施问责追究，实现事前提醒、事中纠错、事后追责。

其四，创新推进税收执法三项制度。要在总结“税收执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度”试点经验的基础上，按照“分项抓落实、集成促规范”的思路，推行“税收执法三项制度实施规范”，将三项制度的要求嵌入到基层执法事项的办理流程之中，与相关业务规范相融合，与相关法治制度相衔接，探索三项制度应用平台的集成优化，真正达到执法公示让权力在阳光下运行、全过程记录让执法“看得见”、法制审核让执法决定合理合法的目的。

四是优化人员配置，强化监督问责。增加税收执法人员力量，优化执法岗位人员配置，强化监督检查工作，是防范和化解税收执法风险的重要举措。

其一，增加税收执法人员力量。面对纳税户急剧增多、工作量大幅增加而基层执法一线人员不足的实际状况，认真测算执法工作量和现有人力资源的前提下，尽量压缩行政管理部门占用人员，调整充实基层执法一线人员。

其二，优化岗位人员配置。要运用择优方式和激励手段，把那些税收业务熟、专业水平高、执法技能好、规范意识强的干部尽量调整充实到税收执法岗位上。

其三，整合监督资源。要整合政务督察、执法督察、内部审计、巡视巡察、纪检监察等监督力量，形成监督合力，强化对税收执法权运行过程中易发、多发问题的部位和环节加强监督检查。

其四，严肃执纪问责。坚持把纪律规矩挺在前面。进一步拓宽税收执法问题线索渠道，在日常税收管理、税务稽查等各种监督检查中发现税收执法违纪违法问题线索的，移送纪检监察部门处理。各级税务机关要积极运用监督执纪“四种形态”，尤其是要充分运用第一、二种形态，坚持抓早抓小、动辄则咎、防微杜渐。对“疾在腠理”，存在苗头性、倾向性问题的干部，及时进行提醒谈话、约谈函询、批评教育；对“疾在肌肤”，存在轻微违纪问题的干部，及时给予组织处理或纪律轻处分；对“疾在骨髓”，严重违纪问题或确已违法的干部，給予纪律重处分或移送司法机关处理。同时，对负有主体责任、监督责任和领导责任的单位和领导干部严肃追究问责。

五是优化执法环境，争取支持配合。加强向地方党委政府的汇报协调、与相关部门的沟通协作，自觉接受纳税人和社会各界的监督，是防范和化解税收执法风险的外部条件。

其一，争取当地党委政府的支持。建立向地方党委政府汇报沟通机制，深入开展税收政策前瞻性研究，科学评估相关政策对地方经济发展和税收管理的影响，积极建设科学合理地下达分配税收收入任务，化解因收入任务压力提前征收税款和税收优惠政策难以落实的风险。

其二，争取相关部门的配合。加强与相关部门沟通协作，增强共同协税护税意识，实现涉税数据信息的及时、有效传递，深挖潜在涉税信息，有针对性开展税收风险核查。

其三，增进广大纳税人的理解。深入开展税法宣传，优化办税服务，提供办税便利，提高办税质效，提升纳税人税法遵从度和获得感，让广大纳税人理解税收、支持工作，减少因纳税风险引发的执法风险。

其四，自觉接受外部监督。通过局长信箱、对外公开电话、官方网站、第三方满意度调查等途径，建立起完备的外部监督平台；从司法、纪检监察、审计和纳税人等社会各界聘请特邀监察员实施社会监督，与检察院建立“双廉共建”交流平台，自觉接受社会各界监督，及时发现、掌握和处理税收执法问题。