我国政府间财政关系改革思考

王霄涵

[提要] 1994年分税制改革的重要原则是“事权与财权相结合”，但实际改革重点放在了“收入”端;在支出方面，政府间事权划分和支出责任划分不合理、不清晰、不规范，我国的转移支付结构还很不合理。所以，加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系成为改革的主要目标。解决中央和地方财政关系问题应当紧紧抓住“财政事权和支出责任相适应”这个“牛鼻子”。十九大报告不仅重申十八大以来中央确立的建立现代财政制度，并进一步提出财税法治改革要求和任务是国家治理能力和治理体系现代化的重要抓手。

关键词：中央和地方;政府间;财政关系;改革

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2018年4月9日

我们所要建立的现代财政制度是要有利于发挥中央和地方两个的积极性，各级政府之间财力和事权相匹配的财政制度。这一点对于我们这样一个幅员辽阔、各地经济社会文化发展水平差异较大的社会主义大国尤为重要。有的国家虽然也是多级政府、多级财政，也存在着中央和地方的财政矛盾问题，但是我国的情况最为特殊，从中央到乡镇，五级政府，财政关系相当复杂，必须通过合理有效的财政制度，才能调动和保护各级政府的积极性，使各级政府都能有效履行宪法法律赋予的功能和责任，为广大人民群众提供公共服务，促进经济社会健康发展。

一、我国政府间财政关系改革的目标

（一）明确界定政府职能职责与财政职能。政府与市场、社会之间关系的正确处理决定政府职能的合理化，政府职能、职责及履责权限决定政府支出责任。因此，财政体制改革的核心是正确处理政府与市场、社会的关系，划清政府与市场、社会的边界，必须尊重市场规律，让市场充分起作用，以公众利益最大化和维护社会正义为基础，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，恰当、适度地发挥政府作用。应遵循“市场、社会优先”的原则，凡市场、社会能做好的就交由市场和社会去做;凡市场、社会能做但做不到位的，由政府发挥辅助作用;凡市场、社会做不到的，由政府牵头承担或组织相关资源配置。创新政府履行职能方式，充分引入市场机制，发挥财政“四两拨千斤”的作用。政府职能和财政职能的定位是：尊重市场，服务和引导市场经济，在财政事权（支出责任）的分级合理化的基础上，服务于现代国家治理体系的构建。

（二）完善政府间事权与支出责任划分。事权划分、收入划分和支出及转移支付是财政体制改革的核心内容。政府间事权与支出责任合理划分是财权和财力配置与转移支付制度的根本前提。必须在积极完善立法的过程中合理划分各级政府间的事权。

政府间事权划分的基本原则是：第一，根据公共产品的层次性和受益范围划分事权与支出责任。全国性公共产品和公共服务受益范围遍及全国，应由中央政府提供;地方性公共产品和公共服务受益范围仅局限于地方，应由地方政府提供;具有外溢性的地方性公共产品和公共服务，可由中央政府和地方政府联合提供，或中央政府补助地方政府提供，或直接由中央政府提供。值得注意的是，地方事务的外部性可以通过扩大中央事权范围的方式来解决，也可以借助于地方之间的协商机制。考虑到信息处理的复杂性，地方政府对当地情况的了解远多于中央，因此由中央政府承担过多的事权与支出责任并不一定是合理的。第二，根据公共服务提供效率划分事权与支出责任。考虑到历史文化传统因素，收入分配和经济稳定职责由中央政府提供更有效率。但在收入分配职责的履行上，各国不同程度地借助于地方政府力量。因此，我国政府间事权与支出责任的划分应充分考虑历史文化传统因素，进而确定各级政府容易接受的支出责任分担机制。第三，根据规模经济原则划分事权与支出责任。政府间事权与支出责任划分还要注意职责承担中的规模经济问题。某些职责，若由地方政府承担可能无法发挥规模经济效应;而如果由中央政府承担，则可以发挥节约成本的作用。第四，尽量减少政府间事权共担。尽可能做到各级政府的事权大部分为独立承担的责任，减少共同承担的事权，辅之以少量上级委托性事权和引导性事权。

（三）调整政府间财政关系，完善转移支付制度。无论是考虑到“实现共同富裕”的社会主义本质，还是法制社会下基于公民的“人权平等”提出的“基本公共服务均等化”要求，都客观地需要运用转移支付制度手段对财政资金余缺自上而下地在政府间进行适当调节。这种转移支付有效运用的基本前提就是“纵向不均衡”地由中央取得与其宏观调控功能相称的财力，进而去调节地区间的“横向不均衡”。（纵向财政不平衡是指上级政府与下级政府的财政收支之间的不平衡。由于各级财政在收入手段与支出需要之间的不平衡，可能造成财政收入上的不足，从而形成财政缺口。横向财政不平衡是指同级地方政府之间在收入能力、支出水平以及最终在公共服务能力上所存在的差异。）在我国经过二三十年“让一部分人和一部分地区先富起来”的发展之后，叠加迥异的自然地理环境，地区间经济发展水平差异巨大，“实现共同富裕”任重道远，新时期中央政府不可回避的一项重要责任，就是以合理的方式“抽肥补瘦”，抑制地区间差距扩大——这种中央政府针对“横向不均衡”履行区域差异调节责任的物质前提，就是形成合理设计与可持续实施的中央、地方间“纵向不均衡”的财力分配框架。

（四）十九大新目标。加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。党的十八届三中全会、五中全会高度关注建立现代财政制度。现代财政制度所指的“现代性”包括公共性、法治性、全局性和民生性的新时代特点。现代财政制度不能單纯理解为“经济”制度，更是一种包含政治民主诉求与社会民生保障的“政治”制度与“社会”制度。现代公共财政制度不仅涵盖公共财政的收入、支出、管理等方面的内容，还应该有权责配置，尤其是纳税人权利救济、财政司法方面的内容，以更好地保护全体纳税人的利益，真正做到“以人民为中心”。“权责清晰”中“权”是指事权，“责”是指支出责任。如何有效划分各级政府权责，还需要进一步明晰其划分标准，这也是未来改革的重要方面。“财力协调”，涉及对欠发达地区和“老少边穷”地区的支持，具体落实到财税法治建设上集中体现为转移支付制度的完善问题。十九大报告提出“权责清晰、财力协调”，突出了中央和地方财政关系定位中的“清晰”与“协调”要求，更加明确、更易操作。“区域均衡”是十九大报告中关于财税法治改革方向的新增内容，是落实十八大关于“基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”以及“公共资源出让受益合理共享机制”的要求，更是十九大强调的“共同富裕”的目标要求。

二、我国政府间财政关系改革存在的问题

（一）事权与支出责任方面的问题。1994年分税制改革的重要原则是“事权与财权相结合”，但实际改革重点放在了“收入”端，构建了相对稳定的中央与地方收入分配关系，即将维护国家主权、涉及全国性资源配置、实施宏观调控所必需的税收规划中央，中央收入占全国财政收入大头，这也遵循市场经济国家的一般做法。但在支出方面，则延续了1994年改革前既定的政府间支出责任划分，划分得不明确，特别是涉及全局性资源配置的支出责任大量划分给省及省以下政府。政府间事权划分和支出责任划分的不合理、不清晰、不规范，成为目前财政体制存在的问题。首先，一些本应该由中央管理的事物交给了地方处理，包括社会保障、全国性社会基础设施、全国性自然资源保护和污染防治等。在我国，除个别机构（如中央银行、国家税务总局等）外，中央政府在地方并没有自己的公务员队伍。上述公共事务基本上都是由中央政府作决策、定标准，地方政府在中央指令下负责支出、管理、执行和落实等多项责任;其次，一些属于地方管理的事项，中央承担了较多的支出责任。直接的体现就是专项转移支付种类繁多，且规模不断增大。一些大到區域性重大基础设施建设、小到农村厕所改造等地方项目，中央相关部门多有资金补助。这些本应由地方管理的事项，中央介入过多，受信息复杂性等因素影响却未必能够做好，反而使地方政府产生依赖感，限制了地方政府在地方事务上更好地发挥作用;最后，中央和地方政府职责重叠，共同管理的事项较多。中央与地方财政对社会保障、公共卫生、义务教育等相当多事项和支出责任实行共同承担的办法。这也诱使中央与地方政府通过各种形式进行博弈，容易造成职责不清、互相挤占，“责任共担”成为双方都不管，也无从问责。

（二）转移支付体系方面的问题。首先，转移支付规模不断扩大。由于现行财政体制，特别是事权划分不够完善，支出责任过度下发，地方政府的财权难以满足其履行事权的基本要求，主要通过上下级政府间转移支付来解决，导致转移支付规模不断扩大，在中央财政收入和支出中的比重逐年升高;其次，受政府间事权和支出责任划分不够明晰等因素的影响，我国转移支付体系设计较为凌乱，一般性转移支付“专项化”、专项性转移支付“一般化”的特征日益明显;最后，转移支付结构不尽合理，一般性转移支付比重偏小，专项性转移支付不断增多，项目繁杂、资金分散。此外，专项转移支付项目复杂、凌乱，制度建设与管理滞后，绩效不佳。专项转移支付普遍存在“重分配轻管理”的问题，甚至还存在“一分了之”的现象。部分专项转移支付资金分配缺乏制度规范，项目执行情况缺少报告，使用过程中约束不强，缺少绩效考评办法，不仅容易形成转移支付资金的“跑冒滴漏”，也很难保证实现当初设定转移支付项目的政策目标。同时，专项资金和专项转移支付分配的规范性和透明度不高，监督机制薄弱，发生的贪腐案件也比比皆是。

三、构建科学规范的政府间支出关系

（一）进一步理顺政府与市场、中央政府与地方政府之间的事权。一方面进一步理顺政府与市场之间的关系，真正实现政府的归政府，市场的归市场，让市场在资源配置中发挥决定作用;另一方面中央政府与地方政府之间的关系，清晰的政府间事权划分是现代财政制度有效运转的重要前提和政府间收入划分的基础。中央政府主要承担涉及国家安全，宏观经济稳定，全国性公共产品的提供以及收入分配职责;地方政府主要承担资源配置和地方性公共产品的提供;而一些跨区域重大项目、具有明显外部性的跨区域公共产品的提供则由中央政府和地方政府共同承担。依据事权，在保证现有收入格局下，按照税种特性，相应来划分收入。

（二）建立事权与支出责任相适应的制度。从十七大就开始强调财力与事权的相匹配。然而，几年的实践表明，依然没有解决基层政府供给公共服务中“事”与“钱”的不能有效对接问题。基于此，十八届三中全会提出的建立事权与支出责任相适应的制度，要通过“事”与“钱”的结合，来促使基层政府能够有效履行职能，同时通过强调“支出责任”，也有强调对政府财政支出“绩效”评价和违规使用资金的“问责”的意向。解决中央和地方财政关系问题应当紧紧抓住“财政事权和支出责任相适应”这个“牛鼻子”。“权责清晰”中“权”是指事权，“责”是指支出责任。如何有效划分各级政府权责，还需要进一步明晰其划分标准，这也是未来改革的重要方面。“权责清晰、财力协调”体现了中央对加快建立现代财政制度的新部署。在此之前，中央对中央和地方财政关系的治理目标确定为“事权与支出责任相适应”，十九大报告提出“权责清晰、财力协调”，突出了中央和地方财政关系定位中的“清晰”与“协调”要求，更加明确、更易操作。

（三）加大并规范转移支付力度。虽然1994年分税制改革后我国基本上建立起完善的转移支付制度，同时转移支付规模逐步扩大，为基本公共服务均等化的实现、主体功能区规划的落实发挥重大作用。但目前我国转移支付结构还很不合理，主要表现为一般转移支付规模偏小、专项转移支付规模较大的局面，而且专项转移支付项目不够规范，在很大程度上助长了某些地方政府 “寻租”行为，使财政资金使用效率低下，浪费严重。基于此，对于转移支付的改革，一方面控制规模，清理并规范专项转移支付;另一方面加强一般性转移支付力度，尤其是要加强对西部地区、少数民族地区、限制开发区、禁止开发区等地区的财力性转移支付，进而建立起既能促进纵向、横向财力均衡，又能实现国家发展战略和规划的转移支付制度。

主要参考文献：

[1]贾康，刘薇.财税体制转型[M].浙江大学出版社，2015.

[2]许光建，李天建.现代财政制度建设[J].中国经济网，2014.

[3]解析十九大财政[N].经济观察报，2017.