我国网约车政策变迁研究

梁小敏　全群慧　李海琪　丘妙丽　丘妙芳

[提要] 当前，顺应“分享经济”潮流下不断发展的网约车，逐渐暴露出一些问题。无论是中央层面还是地方政府，都出台一系列措施进行管制，然而在探索这一问题上存在许多不尽如人意之处。本文将基于政治系统论对“网约车”问题的利益相关者：监管机构、出租汽车运营平台（巡游出租车和网络出租车）和消费者进行利益主体博弈分析;同时，通过利益表达博弈、利益分配博弈分析各利益者之间存在的问题;最后结合分析结果，提出可行性建议。希望构建良好的公共交通出行环境，在公平的环境下实现利益主体之间的共赢，实现民众出行真正便利的美好愿景。

关键词：分享经济;网约车;利益博弈

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2018年3月22日

一、引言

十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。主要矛盾在交通出行上的表现就是人们对交通出行的要求日益增长，在公共交通出行的重要补充中对传统出租车的高价格式低体验感的服务不满，已经成为满足人民日益增长的出行美好需要的主要制约因素，而网约车的出现，以低价、便利和有效利用资源的优势迅速打开市场，冲击了原有的秩序。

本文沿着“网约车新政利益主体划分→主体利益表达博弈→表达后的利益分配博弈→网约车治理的新路径”这一思路展开分析，通过对不同利益主体之间的利益博弈，探讨网约车政策变迁中各主体发挥的作用并对网约车政策变迁提出几点建议。

二、利益博弈分析

本文从政治系统论出发，主要研究其中关于利益均衡博弈，分别从利益主体博弈、利益表达博弈和利益分配博弈来进行分析，最终寻求并达到各利益主体之间的共识。

（一）利益主体博弈。随着市场经济的发展，社会的利益分化越来越明显，不同的利益阶层和利益集团相互博弈，构成了多元的利益格局。他们相互在争夺的基础上合作，在合作的基础上争夺，利益博弈在政府制定决策的过程中表现突出。在多元利益共存的当代社会，利益分化和利益博弈时时发生，任何一种经济社会事物最终都会以利益的形式表现出来，每一种利益的背后都潜藏着各种各样的人，他们围绕着各自的利益进行博弈。（图1）

网约车的出现，是分享经济和“互联网+”出行方式的体现，在一定程度上满足了市场差异化出行需求的要求，解决了社会公众出行难的问题。但是随着网约车行业的迅猛发展，出现乘车安全、市场混乱和交通拥堵等问题。在网约车治理问题上，涉及到的利益博弈主体分别是：监管机构、运营平台（出租车和网约车）和消费者。各利益主体都存在其利益需求，协商和平衡各利益主体的利益关系成为关键。

1、监管机构和运营平台的利益博弈。随着网约车的迅猛发展所带来的市场乱象问题，监管机构出台相关的政策法规作为应对策略，但是政策实施效果却令人不甚满意，监管新政压制网约车导致网约车收缩并购，滴滴优步强强联合，垄断市场。政策中的重重不合理限制让网约车的准入门槛更高，大部分司机达不到要求而纷纷选择退出出租汽车市场作为应对办法。网约车的迅猛发展，监管机构却缺乏对运营平台的救济措施，这与政策制定的初衷，即出租汽车行业的协调发展、各利益主体进行博弈后实现利益均衡产生矛盾。

2、运营平台和消费者的利益博弈。出租汽车行业的发展，不同的策略将对出租汽车的数量、定价以及经营产生不同的影响。因而网约车平台为了实现自身利益的最大化，网约车服务的时间与价格发生了变化，进而影响到乘客的出行效用和利益需求。乘客根据网约车与出租车等出行方式的出行效用进行对比，来决定自身的出行选择，同时，网约车的安全保障也是乘客的选择因素，网约车的价格和安全保障系数将会影响出租车和网约车二者之间的市场需求。

3、运营平台内部的利益博弈。网约车凭借价格低打破出租车垄断，传统出租车的日均业务量和收益降低，出租车罢工，监管机构出台网约车政策压制，网约车内部联合应对，市场回暖。当出租车司机收益少于可变成本时，司机将不得不退出市场。而且过多的社会车辆进入出租车行业，还将对难以快速退出市场的巡游车造成显著的负外部性，从而引发一系列网约车和出租车之间的矛盾。因此，对于二者产生的矛盾冲突，传统出租车选择罢工作为利益博弈后的策略。

4、消费者和监管机构的利益博弈。监管机构在制定政策时，消费者在交通出行方面的利益诉求难以及时、全面和准确地传达到监管机构，消费者的话语权被削减以及建议得不到采纳。因此，消费者利益需求表达失衡，监管机构和消费者之间的利益冲突产生，对话中断，消费者从而选择不支持监管机构的政策作为其应对方式。

（二）利益表达博弈。十八大报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，要求健全社会主义协商民主制度。十九大報告进一步阐述要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。我国政策制定协商民主是协商民主制度实现路径之一，体现的是我国人民当家作主的根本特质。

1、民主参与畸形和表达意见不充分。多元主体参与是协商民主充分性的一个衡量标准，而多元主体在参与上有参与的深度和广度之别。利益群体参与政策制定是由政府搭建平台使他们通过协商找出利益均衡点。在网约车新政制定过程中召开了出租汽车行业座谈会，座谈会出席的主要有出租车公司代表、出租车驾驶员、滴滴司机代表、政府及研究人员、网民代表这五大利益相关方，在形式层面上基本实现了多元主体参与的广度。不同的利益群体代表不同的利益诉求，多元主体参与决策时能够真正代表自己的利益群体来发言才是参与深度的体现。在座谈会上四位网民作为群众的代表，言论却呈现“一边倒”的利益诉求，控诉网约车破坏出租车市场，抵触分享经济下的“互联网+产业”的新兴产物。这样的利益诉求不能完全代表群体的实际利益，并没有作为群众代表在网约车新政协商桌上提出自己的利益诉求。这样的民主参与是畸形的，只是对参与广度的运用，掩盖了参与深度的实践，容易造成民主假象。

协商主体基于自己的利益诉求在谈判桌上有充分表达意见的权利，这是衡量协商民主参与充分性的又一重要指标。座谈会上的意见和建议来自各个利益群体，出租车驾驶员和出租车公司出于理性经济人假设为维护自己原有的交通市场份额，对网约车抵触较大是情有可原的。同时，滴滴司机的代表对加强网约车的管理建议与后来的新政内容极其“贴切”，这样的现象值得深究。滴滴司机作为理性经济人会带有自利性，但是在这个建议里没有体现出来，反而是站在了制高点迎合了《指导意见》和《管理方法》，这就和它能否充分表达意见有直接关联。假设一个理性经济人在协商与其他利益群体之间的利益均衡点的时候有充分表达意见的权利，自利性会在潜意识中指导他为了维护自己现有或未来的权益奋起力争，不会为了表达维护公平秩序的愿景而牺牲自己的立场。因此，新政制定过程中利益相关群体在座谈会上并没有充分行使表达意见的权利。

2、缺乏话语权，无法达到平等对话。所谓平等对话，即谈判各方在谈判中话语权是一样的，都能平等自由地表达自己的观点。谈判时对话语权的争夺使得经济政治实力雄厚的人往往拥有更多的话语权，就会出现马太效应。在新政座谈会上，新生事物的脆弱性以及群众素质参差度都使得这两者成为相对弱势群体，在座谈会上“人微言轻”，话语权的缺乏使得这些弱势利益群体被动地放弃自己的权利。根据对新政座谈会报告的统计，在发言人数上出租车公司代表、出租车司机、网友以及滴滴司机的比例是10∶3∶4∶1;在发言次数上出租车公司代表有一半人数发言2次以上，其他的代表发言仅1次。我们可以看出，话语权在不同利益群体之间的天平发生严重倾斜，利益群体不能平等地表达自己的观点。

（三）利益分配博弈

1、利益分配失衡。监管机构、运营平台、消费者之间的利益资源分配严重失衡。在初次分配和再分配中，监管机构处于支配地位，从运营平台和消费者手里拿走的比重比较大且具有对经济的干预能力。在分税制改革后，在地方政府大举土地经济和城市基本建设的举措下，政府与社会之间、不同社会群体之间的收入分配和资源占有量进一步失衡。但不同社会群体之间由于各种原因存在事实的权利失衡，资源在政治、经济强势集团和知识精英之间封闭流转而不是向全体社会成员平等分配，弱势群体社会成员处于社会经济政治的边缘。在本案例中的利益博弈主体监管机构包括了市发展改革、网信和城管执法等相关部门，绝大部分都是政府部门，处于绝对强势的地位。运营平台拥有大量的社会经济资源和社会资本，在应对市场变化时也是相对强势一方。而在整个博弈框架中消费者由于自身的限制，属于相对弱势地位。

2、新政成本承担者。《暂行方法》出台后，各地根据该办法结合本地实际制定了具体实施细则。除了极少数城市外，各地细则对司机、车辆、平台都设置了较多的限制性要求。以北京和上海的交通委员会出台的管理实施细则要求网约车驾驶员需为本地户籍，车辆为本市号牌车辆，即明确了“京人京车，沪人沪车”的要求。相对广州、深圳这两个一线城市对网约车驾驶员并没有苛刻的户籍要求，要求有本市户籍或居住证。同为经济发展水平相当的一线沿海城市，对网约车司机的户籍准入限制存在明显差异性，我们基于户籍准入的差异性将京沪归为户籍限制类城市，将广深归为非户籍限制类城市，通过对比两者在根据网约车新政制定的具体细则前后的网约车数量和质量的对比以及百姓满意度变化情况，分析刚性和柔性户籍准入条件对网约车在出租汽车行业的影响。

3、户籍前后网约车价格的变化机制。北上广深作为沿海一线城市，凭借着提供大量的就业机会、有完善的基础设施建设等优势条件吸引国内就业人员，户籍人员与非户籍人员的比例严重失衡。户籍与非户籍人口的比例失衡也就意味了在工作岗位上户籍人口的比重少。据财经TMT网统计，滴滴北京注册司机数量为110万，活跃司机数量逾20万，但仅10.7%符合京籍规定;同时上海有40万注册车辆和司机，其中活跃司机和车辆约4万～8万，只有不到10%的车辆和司机能够符合沪籍规定。

而广州、深圳的网约车的柔性户籍制度在户籍上做了居住证的补充。由于广深居住证取得难度较小，只要在网约车数量上则没有这样锐减。这也间接论证了甄艺凯关于网约车新政政策工具的非连续性可能造成管制过度的情况的命题。

细则落地，网约车平台公司与司机解约已成为必然，不可避免地导致了滴滴出行等公司的员工数量锐减，可提供服务总量急剧减少。市场是一切因素的集合，这些变动会直接导致盈利空间紧缩，公司亏损。而网约车作为一个出租车行业的重要组成部分，作为强势经济集团利用利益分配博弈的优势，将公司运营成本及亏损通过打车价格上涨转嫁给相对弱势的消费者。监管机构对网约车的管制成本也通过这样的信息传递机制让消费者来承受。

三、基于政治系统论视角的利益博弈相关建议

（一）拓宽和畅通公民参与渠道，提升弱势群体的获益能力。在体制外，“马太效应”决定了强势群体会由于自身经济、政治或知识的优势“强者恒强”，更容易接近公共权力进而传达自己的心声，表达自己的利益。弱势群体的很大特点是不經常关注网络信息，对网络时代的适应性不足，同时也从不参与或是没有机会参与相关政策的建议，甚至于从未想过表达自身的利益诉求。从这点上看这部分人群属于利益诉求环节的劣势群体。

根据对新政座谈会报告的统计，我们可以看出话语权在不同利益群体之间的天平发生严重倾斜，利益群体不能平等地表达自己的观点。所以，要加快民主政治建设，要畅通体制内的利益诉求渠道，不仅可以积极强化公民电子公共参与方式，像政府电子政务建设、公民网络建言策平台、政府官员与公民在线交流等，使那些经常上网的群体更直接有效地参与到政策制定系统。还可以把网约车相关平台、出租车公司作为特殊渠道，由司机所在公司统一收集意见和建议，汇集整合后上交，从线下方式拓宽弱势群体的参与渠道，提升他们的获益能力。

输入机制中不仅要有需求输入，还需要支持，即消费群体要以积极参与而不是冷漠的态度阻止自己在政治系统输入中的权利，提升公民参与的意识。消费群体要多关注时事政治特别是与民生等和自己的利益密切相关的新闻。消费群体可以通过微博、微信、电视等方式了解相关的政策动向，将政策和自己的利益相比对，发现其中的合理与不合理，就维护自己的利益诉求积极参与到政府提供的电子公共参与方式和线下参与的方式如市长信箱等中去。

（二）让网约车、出租车回归市场，以服务质量为竞争条件。网约车新政出台后，各地政府相继出台了相关细则。虽然各有特点，但对网约车数量、运营标准等均设有严格的门槛。主要特点为网约车的定位高于巡游车;网约车实行数量限制;网约车运营有更严格要求。但是在“互联网+”时代，对网约车这种新生事物，我们更应该放开管制，降低网约车运营门槛，为其发展“松绑”，使其能与出租车在同一起跑线上公平竞争。如降低网约车驾驶证考试难度，对司机户籍要求放松限制，减轻车辆排量、轴距、牌照硬性要求等。而对出租车而言，应该致力于形成更好的服务质量和更严格的收费标准，避免乱喊价报价的现象发生。地方制定网约车实施细则，应该鼓励公平竞争，平衡各方利益，不应为了“求稳”就限制新业态发展。事实上，无论是网约车，还是出租车，都是要满足公众多样化出行要求。这些细则中的有些规定明显与以市场为主导、以人民群众利益为出发点的新政精神不符。市场经济环境下，城市出行要创新，要有差异化服务。而差异化服务就应该体现在司机服务质量上，且城市交通规划要遵循市场规律，什么样的定价最合理，谁能提供更好的出行服务都应该通过市场来自行调节，让各方利益主体在市场中充分博弈，以此达成行业动态平衡。如果对网约车过度管控，不仅不能解决旧业态的老问题，而且还会束缚新业态的发展。

（三）构建实现各方利益均衡的救济机制。网约车新政出台后作用于市场环境，应考虑其能否适应市场环境，实现利益群体之间的公平与效率问题。而监管机构作为行业中的宏观调控方，对于公平与效率、眼前利益和长远利益的关系能否做出行之有效的措施。

监管机构在制定方针政策的过程中，应使网约车司机和出租车司机处在一个公平竞争的环境中，同时也使整个出租汽车市场资源能够得到最合理有效的分配。由此，监管机构能否以一种特定方式介入这一问题，监管机构应充分考虑出租车与网约车市场份额问题，使之分配合理化，不偏向于任何利益相关者，让他们形成一种公平的竞争关系，考虑方针制定的方向与内容。

同时，监管机构应从长远的目标出发，实行动态监督，构建实现网约车和出租车行业利益均衡的救济机制，在制定具体解决方案时，明确各方的责任承担，构建达到各方利益平衡的救济机制。

四、总结

公平是公共政策价值取向最核心的部分，但是公共政策作为价值利益的分配工具、解决问题的手段无法做到完全的公平。各方利益主体在利益分配时，应做到分配利益公平合理性。现代社会治理中，恰当地运用公平原则，统筹短期利益和长期利益、微观和宏观等因素，兼顾各利益主体间均衡分配利益，平衡和协调各者之间的利益冲突来实现利益公平。我们本着公平的理念，通过对利益主体之间不同的博弈，企图在公平的环境下实现利益主体之间的共赢。

本文通过基于政府系统论对网约车发展中的利益主体之间进行主体分析，表达博弈、分配博弈、公平博弈，针对博弈的结果提出了监管机构放松管制，将网约车和出租车之间的竞争归还市场。在做出相关政策意见时广开言路，让各个利益主体能够充分表达自己的利益诉求，并给予回应反馈式采纳。监管机构在听取了利益表达之后应该协调好公平与效率的关系、眼前利益和长远利益的关系，先构建达到双方利益平衡的救济机制。结合中国特色社会主义发展特征，进行分阶段、分步骤进行动态监管，同时也应对方案执行过程中產生的问题形成一套及时的行之有效的反馈机制。在整个政策过程中要注重保护消费群体的权益，谋求在竞争双方通过提供优质产品服务为竞争力，在监管机构营造的分享经济友好环境中竞争，为消费者提供优质服务。

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