民政信息化的思维视域、路径选择与探索实践

◎ 曾波彦

为推动民政创新发展，湖南省民政厅纵深推进“五化”（人本化、法治化、信息化、标准化、社会化）民政建设，把信息化作为“五化”民政的先导性、牵引性、驱动性工程来抓，推动民政事业创新发展。

一、信息化是“五化”民政的发展先机

习近平总书记指出，面对信息化潮流，只有积极抢占制高点，才能赢得发展先机。随着民政的民生职能拓展，要以信息化手段不断提升民政治理体系和治理能力，不断满足民政服务对象对美好生活的个性化、多元化、便捷化需求。

（一）信息化是世界的发展潮流。习近平总书记指出，“现在人类已经进入互联网时代，这是个世界潮流。” 进入新时代以来，大数据技术和移动互联网、物联网、智能可穿戴设备、高端装备制造等新兴业态发展迅速，出现了以智能制造为主导的“智能社会”，人类朝向的正是一种新生物文明。信息化是不可阻挡的发展潮流，民政部门绝不能视而不见，而应更加主动顺势而为。

（二）信息化是国家的核心战略。习近平总书记强调，“信息化为中华民族带来了千载难逢的机遇”，“必须牢牢抓住，这是我们这一代人的历史责任。”党的十八大以来，党中央空前重视网络安全和信息化工作，走出了一条中国特色治网之道。从顶层设计来看，从十八大成立中央网络安全和信息化领导小组，到十九大改为中央网络安全和信息化领导委员会，总书记亲自担任主任，揭开了网信事业的新篇章。从部署推进来看，从2014年2月27日召开中央网络安全和信息化领导小组第一次会议，到2016年4月19日召开全国网络安全和信息化工作座谈会，到2017年12月8日十九届中央政治局第二次集体学习会议，再到2018年4月20日-21日的全国网络安全和信息化工作会议，都由总书记亲自主持并作重要讲话，会议规格不断升级，参会人员规模越来越大，足见网信工作在中央工作大局中的位置越来越凸显。尤其是全国网络安全和信息化工作会议，鲜明提出了习近平网络强国战略思想，开启网信事业的新时代。从制度架构来看，颁布《中华人民共和国网络安全法》，出台指引未来10年信息化发展的纲领性文件——《国家信息化发展战略纲要》和《国家促进大数据发展行动纲要》《国家“十三五”信息化规划》《国家“互联网+”三年行动计划》等，明确信息化发展的指导思想、战略目标、基本方针和重点任务，即到2020年，网信事业发展达到中等发达国家水平；到2025年，实现技术先进、产业发达、应用领先、网络安全坚不可摧的战略目标。

（三）信息化是民政的发展机。2018年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》，民政部门的职能作了重大的结构性调整，没有涉改的业务其内涵和外延必将发展新的改变。新的民政治理体系、民政业务体系的划分和定位，新的工作领域、新的工作模式、新的工作要求，给民政信息化工作带来了新契机、新挑战。通过十三五以来的努力，民政信息化取得了结构性进展，但还存在三大“短板”。一是“碎片化”的问题，顶层设计少，互联互通难，大多业务系统是全国部署，信息系统互不联通，应用条块化、信息孤岛的现象仍然存在。二是“不解渴”问题，行业的信息化覆盖率较低，低于政府部门的平均水平，信息化先进装备的应用水平落后于其他行业，不能满足业务的需求、基层群众办事的需求、基层网上政务的需求，基层普遍反映“不解渴”。三是“一条河”问题，信息化的意识不强，思想观念没有“过河”；信息化供需不平衡，有效供给不充分，信息系统供给质量不高、效率不高，有的建了系统但没有应用，成为“僵尸系统”。这些困难和问题，倒逼民政部门积极引入信息新技术、新手段、新装备，为民政事业发展注入新能量。

二、牢固树立民政的信息化前瞻思维

习近平总书记指出，没有信息化，就没有现代化。推进“五化”民政建设，不能以传统的思维和方法，应不断提升上“网”、上“云”、上“链”的能力和水平，着力涵养信息化新思维。

（一）上“网”涵养互联网思维。互联网是50年来最伟大的发明。总书记指出，“过不了互联网这一关，就过不了长期执政这一关。”2017年，我国网民规模7.72亿，4G用户9.97亿，电子信息制造业规模、网络零售交易额、互联网用户规模、宽带接入用户规模均居全球第一，数字经济规模居全球第二，成为名副其实的网络大国。移动支付逐步实现全场景消费，人民足不出户就可以享受便捷的网上服务，网络空间成为人类活动的第二空间。互联网作为一种全新的生产力，是这个时代最大的变量，也是最大的增量，谁掌握了互联网，谁就把握住了时代主动权；谁轻视互联网，谁就会被时代远远甩在后头。民政部门树立互联网思维，不只是连WiFi、开4G层面的“触网”，更指向一种进阶的能力：把思维“支点”靠前，以互联网的精神、价值、技术、方法来推进民政，以互联网思维的思维和变革者心态改进民政工作方式，真正融互联网力量于民政工作之中。

（二）上“云”涵养大数据思维。大数据是堪比石油、黄金、钻石的战略资源，被称为是未来发展的“新石油”和“数字黑金”。习近平总书记讲，“大数据是信息化发展的新阶段”，“善于获取数据、分析数据、运用数据，是领导干部做好工作的基本功。”可见，运用大数据实现科学决策、提升领导能力，成为民政党员干部面临的新课题，要敏锐抓住信息化发展的历史机遇，进一步强化信息科技的前瞻意识，掌握“用数据说话”这一有效工具，推进信息技术在民政领域的融合创新应用，让民政对象享更多更好的“数字民政”红利。

（三）上“链”涵养分布式思维。分布式是互联网的重要理念之一，也是一种思维方式和模型结构。基于分布式“思考”方式，发明了区块链技术。区块链有着广泛的应用前景，就像移动支付一样，慢慢在改变我们的工作和生活。传统的网络信息技术基本上都体现着“精英本位”：数据都存放在一个（或多个）中心，规则都由这些中心的控制者制定，最终大多会形成垄断。相反，区块链技术贯彻的是“人民主体”。“人民藏着宝”：所有的数据都存放在各个分散、独立的节点，而不再保存在任何“中心”，消除了对数据资源的垄断；“人民说了算”：区块链的共识机制，需要全部节点按照表决、少数服从多数，避免了“少数人的越权”和“多数人的暴政”；“不欠人民账”：所有的数据一经记录就不能篡改，从技术上确保了每个参与者的权利和义务。因此，区块链不仅仅是技术，更是理念，它的种种特性，可以看作是理想社会的基本要素。马克思、恩格斯始终主张：科学社会主义、共产主义是“自由人的联合体”，习近平总书记强调：“坚持以人民为中心的网信事业发展理念”，而以分布式架构的区块链，就是“自由人的联合体”理想的信息实现形式，和“以人民为中心”的核心价值理念是高度一致的，也是民政的职能和职责所在。

三、保持民政信息化“平台型”路径选择与探索实践的定力

民政信息化如同修建一栋大楼，需要一幅线条明晰、轮毂清楚的建设“蓝图”。2016年，湖南率先出台《全省“十三五”民政信息化发展规划》，明确民政信息化的路线图、时间表和任务书，展开了湖南民政信息化“平台型”模式的探索，取得了良好的实践成效。在顶层规划和设计层面，突出“五个一体化”：即一体化标准，实现业务系统建设标准化、业务工作流程再优化、网络建设规范化，这是“大楼”的“四梁八柱”；一体化网络，搭建四级的网络架构，这是“大楼”的“内部通道”；一体化平台，整合所有信息系统，涵盖民政主要业务领域，业务协同，打破信息孤岛，这是“大楼”的“砖瓦基石”；一体化数据，建设民政大数据中心，全部业务数据从基层采集、省厅汇聚，这是“大楼”的“资源财富”；一体化服务，实施“互联网+民政”，深化网上便民服务，这是“大楼”的“服务窗口”。

实现“五个一体化”，重点是全省一盘棋实施“三个一”：

（一）建好“一张网”——加快网络通。民政的业务系统大多“跑”在互联网上，没有网络集成，导致民政业务系统运行缓慢，还存在网络安全隐患。为此，以电子政务外网为契机，整合升级民政办公网络，建设联通省、市、县、乡四级民政部门、融视频会议、政务办公、业务应用于一体，互联网、视频网、办公网、VPN网“四网合一”的民政电子政务专网，有条件的地方向村（社区）拓展，建设民政“信息高速公路”，打通信息网络“大动脉”建设。

（二）建好“一平台”——加快业务通。为加快实现民政信息系统的互联互通，密集外出学习调研，进行多轮论证和方案比选：北京、上海等地民政部门“重构型”软件建设的做法，全业务流程再造，湖南难以复制；山东、江苏等地民政部门的“集中型”软件建设的做法，大投入大建设，开发周期长湖南等不起，宁夏、贵州等地民政部门的“叠加型”软件建设的做法，侧重横向联通，纵向无缝对接不够。为此借鉴三种模式的成功经验，结合湖南实际，开展“平台型”信息化建设模式的探索实践，即按照上述“五个一体化”的核心架构，把分散的业务系统整合到互联网+民政业务一体化平台，实现“一站式”登录访问、“一界面”办理业务、“一张图”知晓家底，已于今年1月开通试运行。湖南“平台型”模式和一体化设计思路，和省委省政府互联网+政务一体化云平台、民政部“金民工程”一体化设计思路完全吻合，实现纵向横向的全方位互联互通，并在省部开始部署建设一体化平台时已经建成，实现了后发赶超。湖南互联网+民政业务一体化平台，具有“集装箱”“孵化器”“驾驶舱”三大功能。一是“集装箱”的功能，一期工程一“集装箱”的形式整合13个主要业务系统，初步实现“一网通办”主要民政业务，民政基础数据相互调用和同步更新。这主要是解决“存量”问题，根治民政数据统计口径不一致，信息系统不能互联互通的“老大难”。二是“孵化器”的功能，平台有智慧学习能力、内生成长性和包容性，凡是新建的信息系统都在平台上“孵化”出来，一个新的系统就像是从一棵“智慧树”长出新枝干，新老枝干（系统）无缝融合，浑然一体，枝繁叶茂。目前在论证编制《全省民政信息化新三年行动方案》，拟新建的20多个业务系统将从一体化平台“孵化”。三是“驾驶舱”的功能，为各级领导提供可视化的信息化服务，一机在手即可掌握民政全业务流程办理情况和民政数据、资金、项目、机构的相关情况，进行决策预分析、预研判；在移动端建设民政“网上服务大厅”，开设“我要办”“我要看”“我要问”“我要查”“我要评”五大服务功能区，方便人民群众在手机端办事，“婚姻登记预约”和“网上寻亲”先行实现全程网办。

（三）建好“一中心”——加快数据通。分三步建设民政大数据中心。第一步，全面理顺民政业务信息系统之间的数据关系，“清洗”历史数据，把市、县的民政业务信息数据“归笼”，形成新的“数据图谱”。第二步，与公安、人社、工商、税务、高院等12 个部门进行数据共享，动态交换数据，走存储民政决策所需的数据资源。这两步工作基本完成。第三步，“云计算”，对民政数据进行动态监控和深度运算，通过三维图形的方法对民政全过程进行“写真”，通过“一号”（身份证）查询民政服务对象的关联数据，为民政服务对象画一个大数据“肖像”；按行政区划、资金、项目、服务对象等类别，动态生成数据统计报表，把民政资金、项目监管好，把民政权力运行全过程在“云端”上“晾晒”，真正实现用数据找人，用数据管钱和项目，推动民政工作用数据说话、用数据创新、用数据防控廉洁风险。