传播史视阈下晚清电报的官督商办*

■ 李 煜

1860年代,电报作为第一种具有现代性特征的电子传播媒介,伴随着西方侵略者的坚船利炮“舶来”中国。电报网络,在中国建与不建？如何建？其决定因素不在于技术规则与商业刺激,而在于政治经济因素的复杂考量,其中包括事关国家主权与利益的国际政治,以及从中央到地方层面的国内政治经济因素。在收回“利权”(利益和控制权)和自主建设的双重压力下,集权的中央政府日渐衰落,代之而起的则是日益强大的地方势力,这些以“西学为用,中学为体”为宗旨的洋务改革派,在“自强”的风潮中,通过“官督商办”的体制,有力地推动了电报网络在风雨飘摇的大清国的本土化。但是,在晚晴的政治经济制度下,作为媒介特征上天然具有共享、互联性的电报技术,并未实现广泛的可达性(accessibility)或普及性,而是在“官督商办”的体制下,名为“国家监督”,实为“疆吏私人控制”,其发展以疆吏集团利益为导向,从“自强”工具到“求富”生意,难以发展成为大众服务的公共事业。本文拟从历史情境入手,揭示这一蜕变的历史曲折,探索电报媒介体制的传播史意义。

一、电报落地中国技术功用有限

19世纪中叶电报技术在新大陆发明,不久即以不亚于今天互联网普及的速度,与铁路一道从美东向美西延展,并迅速得到商业化的推广。大西洋彼岸的英国接受电报技术并没有那么畅快,而当电报应用于铁路调度,能够保证其运行的安全性时,英国的电报业也开始起飞了。1851年伦敦万国博览会上就有英国电报技术公司设计的电报仪器问世。①不到二十年间,1870年代,横跨大西洋的海底电缆架设成功,由此殖民主义转变为帝国主义。正是有了海底电缆和电报,帝国的中央不仅能对边缘地区做出反应,而且可以掌控边缘地区。②

这个边缘地区自然包括具有多样资源和广大市场的清帝国。1865年,英国商人试图在上海和吴淞之间架设十英里长的电报线,但遇到了官民一致的排斥和拒绝。电报“舶来”初遇的这种抵抗,与其它西方技术一样,因其跟坚船利炮一道而来,自然不能为前现代的中国人所接受。这一方面是由于将西方科技笼而统之地贬斥为“奇技淫巧”的文化优越感,另一方面则是利益和控制权的“利权”考量。

1874年日本进犯台湾引发军事危机,使得清廷的决策者明白了电报之利,但是对于电报控制权的疑虑,却一直影响到电报在晚清末年的发展。借“夷务”变“洋务”之势,清政府的为政者采用“官督商办”的方式,架设起完全自主控制的电报网络。1881年12月天津到上海的主干线开始拍发和接收官方及私人电报,1884年更允许津沪线接到北京,在三十年的时间里,中国的电报网络在幅员辽阔的疆域上建立了起来。到1908年包括商用和官用在内,电报线总长达45448公里(90896里),一个国人控制、独立运营的电报网络就此形成。③到晚清结束的1911年,中国共建电报线100002.03里,电报局房503所,遍及除青海之外所有省区,西至新疆、西藏,南至云、贵、川、台湾,北至热河、蒙古,乃至与俄国电报线连接,基本建立了全国范围的电报网。④

然而,对比“海外区区小国”日本,也是于十九世纪下半期“开国”,至1908年,日本的电报总里程数已有30万里,⑤该国“于电报、邮政两端,尤为加意,几堪与泰西比美”。⑥中国地域面积为日本的25倍,电报总里程却不及日本的三分之一,与其它欧美发达国家相比较则更是迟滞严重。

直至进入民国,还有国人畅想“希望中国有电线一百万里,凡国内通商各大埠俱能直接通报……希望中国有电局一万所,凡大埠之热闹街市以及偏小之城镇乡村,均有收发电报机关,人民利用电报之程度与寻常邮信相等”。可见电报发展之不普及。⑦

同样技术条件下的电报媒介,在发展过程中不但覆盖不够,而且并没有成为大众服务的事业。这主要表现在电报服务的等次制度及昂贵价格。

津沪线开通后,中国电报局制定《寄报章程》,将待传电报分为四等,并规定顺序寄发。一等官报为先；二等电局公务次之；三等商报紧急信又次之；四等商报平常信又次之。⑧之后执行过程中有调整,主要是将二等电报列为最后寄发。

昂贵的服务价格招致国际社会诟病,1908年5月在葡萄牙首都里斯本召开的国际电报大会称“中国报费太昂,自当酌量核减,以其发达,而广招徕”。6月17日,邮传部也奏称“中国报费昂贵甲于全球”,又进而指出:“中国报价凡远省,一二字之费,几与各国二十字相等”。⑨

电报技术的引进发展,当然受制于各国的社会现实,但更与政府对待新技术的制度性安排密切相关。日本在明治维新后,以全盘西化的决心对东渐西风全盘接受,“一皆用其专精之学为之”。为发展电报,不惜举巨债,“不遗余力”。在1869年,明治维新第二年,日本政府就与丹麦大北公司订立合同,完全依靠外力发展电报事业,并承诺若有人偷窃电线,“被大北公司拿获,实有可凭,具禀呈送由日本国官办理赔偿”。⑩正是这样的制度安排才有了世纪之交日本小国的超越发展之势。而晚清政府,为了维护“利权”,采取了一种非常传统的盐务专营制度形式——官督商办。由此,开启了现代通讯事业落地中国的艰难探索之路。

二、“官督商办”的提出及其历史原因

电报技术的进入,是在中国内忧外患的间歇期,“同光中兴”的历史情境中“舶来”的。洋务运动,先后标榜“自强”“求富”“新政”,从中央到地方为挽救危亡、重整大清雄风而推行了一系列改革措施。在此从上到下的合力改革中,中央和地方的利益博弈暗潮涌动。中央财政日渐空虚,中央集权有名无实,而地方势力顺势搭便车,先后建立了一批军事工业和民用工业,甚至创立了新式的海陆军队,巩固了自己持续的政治影响力。

洋务“自强”运动,首先就是从引进西方的军事技术开始的,以曾国藩(湘军)、李鸿章(淮军)为首的改革派,早在1855年就于江西设立了小规模的兵工厂,到1861年又在曾国藩剿灭太平军的总指挥部安徽安庆设立了一所兵工厂和一座船坞,规模最大的则是由曾国藩和李鸿章于1865年共同创立的江南制造局,以及1866年闽浙总督左宗棠创办的福州船政局。

不久,这些官办军事工业就弊端丛生,因投入成本过高,经济效益低下,甚至有“造船不如买船”之说。如此一来,自然招致顽固派的攻讦,认为“靡费太重,请暂行停止”。1872年6月20日,李鸿章为驳斥停办之说,上奏洋洋五千言的《筹议制造轮船未可裁撤折》,历数官办造船厂的长远计议,是“此三千余年一大变局”中“师其所能,夺其所恃”的自强之法。同时,具体提出造船、养船经费由不同来源支付,即造船经费由海关洋税“拨定专款”；养船之费,当分兵船、商船二端。这就是说作为兵工厂的闽沪船厂,在李鸿章的建议下为开源节流,兵工厂要转型,开始商船的制造。但要降低造船的成本,“船炮机器之用,非铁不成,非煤不济……闽沪各厂日需外洋煤铁极夥,中土所产多不合用,即洋船来各口者亦须运用洋煤”。所以,李鸿章提出了提高军工企业效益的务实之法,即同时进行官督商办煤矿——“闻日本现用西法开煤铁之矿以兴大利,亦因与船器相为表里。曾国藩初回江南,有试采煤窑之议而未果行。诚能设法劝导官督商办,但借用洋器洋法而不准洋人代办。此等日用必需之物,采炼得法,销路必畅,利源自开,榷其余利且可养船练兵,于富国强兵之计殊有关系,此因制造船械而推广及之,其利又不仅在船械也”。然而,官督商办煤矿如此有利,却不如官督商办轮船招商局,能解沪上江南制造局“用款支绌”的燃眉之急。而且,在商船造成之前就先行招商,用招商之资,购船三只进行漕运服务,以解当时落后的沙船、卫船的低效运营,以抗击内江外海之利为洋人占尽的商战之争。同时,“所有盈亏全归商认,与官无涉及”。此试行之法,就是半年之后的12月23日,李鸿章在给总理各国事务衙门的关于建立中国轮船招商局的报告《论试办轮船招商》中提出:

目下既无官造商船在内,自无庸官商合办,应仍官督商办,由官总其大纲,察其利病,而听该商董事等自立条议,悦服众商。

冀为中土开次风气,渐收利权。将来若有洋人嫉忌,设法出头阻挠,应由中外合力维持辩论,以为华商保护,伏祈加意主持,使美举不至中辍为幸。

由此,可以看出,1872年,洋务运动的官办军事工业屡屡受挫,利用官督商办民营事业成为洋务运动从“自强”到“求富”的转折点。

所谓“官督商办”,即“官为保护,商为经营”。这里的保护、经营,并不是现代社会产权明晰的公司或企业的基本运营方式,而是产权模糊,貌似资本来源为商家,但商家却没有完全的经营自主性,需随时受到官方的干预和牵制,官家甚至可以选定商人主持经营。在事业开创之初,官为保护,还是正向的——倡导、扶植、优待,“官总其大纲,商自立条议”,企业“所有盈余,全归商认,与官无涉”；当事业有成时,官为保护则更多的是监督、控制、勒索,具体表述则改为“官商一体,商得若干之利,官亦取若干之息”。

“官督商办”体制不是一个法定的制度,其法律规制性是有限的,本质上说它是对传统盐务专营制度的延续和借用。根据《清史稿·食货志》的解释,盐务专营制度,即“盐法”,有“官督商销”“官运商销”“商运商销”“商运民销”“民运民销”“官督民销”等法,“惟官督商销行之为广且久”。这里“民”与“商”的区别在于,“商”系享有销盐特权的专商,“民”则为未享有销盐特权的一般商人。“盐法”中的官督商销,是指在官府的监督下,由专商自行将食盐运到指定的引岸销售,自筹本钱,自负盈亏。官方的好处是,不必准备经营的资金,不承担商业风险,坐收盐税之利,遇有大事还可索取捐纳报销。

这种利用传统制度资源进行新兴工业化建设的探索,无疑是一种权宜之计,至少可以在政治上打击顽固派的反对之声,继续获得洋务“自强求富”的合法性。毕竟洋务运动尽管是国策,但更有利于洋务派的地方权臣。也就是说,权力强大的地方官僚,希望通过官督商办企业,在面临财政破产的中央集权的统治中获得经济上自身腾挪的空间,并由此获得政治上持续的影响力。事实上,19世纪后半期,平息太平军、捻军战事之后自成体系的湘军和淮军集团,拥兵自重,成为强大地方势力的重要力量。他们一方面引进西方的军事技术来加强国防力量,另一方面自身也需要大量的军需补给和饷银的支撑。于是,至此之后直到清朝灭亡,几乎所有的华商企业都是由地方权臣官督商办的。

同时,两次鸦片之战后签订的一系列条约,使得中外军事上的争斗,转化为商业上的利权之争,官督商办不失为一种官商两便的应对之法。其实,第二次鸦片战争后,《天津条约》《北京条约》的相继签订,又增开了十个通商口岸,甚至包括长江沿线的汉口、九江、南京、镇江,同时允许英国商船可以在长江各口岸往来,于是蜂拥而至的外国商船,导致了上海传统沙船、卫船运输的迅速衰落,维持大清帝国供应的漕运面临危机,有动摇国本之虞；再有则是明显的利益流失,由于外国商船经营势头强劲,有许多华商向航行于中国江海的西洋轮船参股投资,使得洋船势力大涨。如果能自营轮船公司,通过“商战”来保卫国家的主权和利权不失为一种万全之策。

于是以国防自强、夺回利权之名,在官督商办体制下,1872年轮船招商局成立,并成功运营。之后,为了供应新建兵工厂和轮船公司的燃料,1877年在直隶(今天的河北)开办了一个煤矿(开平煤矿)；为了提高这些企业的通讯效率,早对电报技术颇有认识的李鸿章,1880年,再次上书清廷,直接请求官督商办天津至上海的有线电报事业。

三、电报的“官督商办”实质为“疆吏控制”

由于有之前官督商办轮船招商局(1872)、开平矿务局(1878)的成功经验,及官款官办江南制造总局(1865)、福州船政局(1866)需官银不断投入的先例,1880年9月,李鸿章上书清廷,奏设津沪线,就直接提出官督商办:“俟办成后仿照轮船招商章程,择公正商董招股集貲,俾令分年缴还本银,嗣后即由官督商办”。于是在津沪线建成运营后不到四个月,1882年4月18日(光绪八年三月初一),津沪线由官办改为官督商办。

其实电报的“官督商办”与轮船、矿务局的开办是一脉相承的,甚至比这后两者走得更远,有着强烈的路径依赖的特征。

首先无论是轮船、矿务还是电报,都不会有民营的可能。正如著名经济学家杨小凯在《百年中国经济史笔记》所言:“清朝的原始资本主义的特点是政府利用其政治垄断特权追求其私利,不惜损害社会利益。比如政府利用盐业官营,瓷器官窑,纺织皇家织造与民争利。没有成立私人企业的自动注册制,私人企业需要有权官府的监督,批准,政府也利用其任意侵犯私人企业财产的特权,从与官府勾结的商人处索取各种利益”。

所以这些新式行业从创办之初,就不可能由企业自己向国家有关部门登记注册,国家根本没有这样的制度安排。而且既然已经为官府所看重,就更不会允许商人们进入此利益场域进行同台竞争。如开平设局挖煤后,李鸿章奏准唐山、林西一带数十里内禁止民间土法开采,其名目是为了保护资源,维持矿脉完整,利于机器开掘,这就引起了当地民众的激烈反抗,“聚众数千人,几酿大祸”,最后竟然调动军队强力平息下去。

在津沪线创办之初,作为津沪线的主要参股商人郑观应也深刻地意识到“中国尚无商律,亦无宪法,专制之下,各股东无如之何！华商相信洋商,不信官督商办之局,职此故也”。只是,商人重利的企图下,郑观应这样久在洋行的买办已经敏锐地感受到了电报的商机,“愚见中国电报乃都市生意,招股不难,难于当道始终不变。虽目下所收电费入不敷出,将来风气日开,线路日多,获利必日厚。查外国电线铁路均属如是”。更重要的是,这些颇有资财的商人买办,在传统“士农工商”的等级社会中,怎可忤逆官意,拒绝势力强大的地方官僚的参股邀约,为是之故,这些商人如郑观应等英杰之流,尽管以各种借口推脱了轮船、开平参股的邀约,但还是不得不参与主持了中国电报局的创办与运营。他们也不过是大时代中的小人物。

其次,官督商办中的官督,并不是国家正式任命的行政官吏,而是地方封疆大吏的特权加持。

当时的中国是个制度极不发达,政府能力极低的国家。清朝政府能力低下,主要表现在地方政府没有制度化的税收和政府财政,地方官员及办事人员主要靠制度化的贪污和受贿维持生计,其中包税制和陋规就是不健全的税制与贪污的一个混合体。

为了维持庞大的军费开支,以及为地方财政开源,颇有势力的淮系、湘系力量主政的直隶、两江、湖广、闽浙总督,如曾国藩、李鸿章、左宗棠、沈宝祯、张之洞、刘坤一等就积极开办新式工业,如船务、矿务,乃至电报、纺织业等。也只有这些封疆大吏才有这样的自主生财的特权和能力。

于是,电报之设,一开始就是被学者称为“几有成为清政府第二朝廷的趋势”的直隶总督、北洋大臣李鸿章筹设的(李剑农《中国近百年政治史》)。以军事“防务之需”呈请铺设,远比船务、矿务都更有效率。直接动用巨额军费——淮军军饷二十万两银子做本银,周期快捷,不到一年,2736里全线贯通,而且是双线,偶有断线之事,也不至于电报不通。该线为中国电报大规模建设奠定了有力的基础,之后所设各线,基本都是对此线路向南、西、北等方位的延展。

而且沿途所设分局有天津(天津电报总局设大沽口附近)、紫竹林、济宁、清江、镇江、苏州、上海等处,基本分布于直隶、两江地方,受当地驻军保护。之后建成的长江线、沪粤线等主干线的架设,无不是沿途封疆大吏支持的结果。

这就是说,官督商办企业大多在地方势力强大的地区开办,这些地方的官督商办企业中的“官”(或叫监督官员)并不是由中央政府任命的,而是由地方官员通过倡导、呼吁、实践的自我加持,“越位”为这些企业的监督者,或者“庇护人”,如此才会使直隶总督李鸿章成为轮船招商局、中国电报局、上海机器织布局、漠河金矿及其他企业的创办者；湖广总督张之洞则成为汉阳铁厂、大冶铁矿和萍乡煤矿的建立者。

这些“官”具有政治与经济双重复杂身份,他们既是制定游戏规则的政府官僚,又是参加游戏的主要成员,这就使得政府垄断工业的利益与其作为独立第三方发挥仲裁作用的地位相冲突,使其既是裁判,又是球员,利用其裁判的权力,追求其球员的利益。这种制度化的国家机会主义,使得政府利用其垄断地位与私人企业争夺资源,并且压制私人企业的发展,同时也不可能建立公平健全的市场秩序。具体到电报,则使其变成了利益集团的逐利工具。

1898年戊戌政变之后,帝后之争完全公开化,1900年1月,慈禧计划废除光绪帝另立新君,这就是历史上著名的“已亥建储”。但是此举却因遭到两江总督刘坤一的公开抗争而不得不放弃。其中原委,就是两江总督治下的上海电报局总办经元善领衔1200多位上海名流发出通电,向总理事务衙门呼吁放弃废帝之命。这封电报在全国各地的报纸上广泛流传,激起了光绪帝的同情支持者们强烈的反应,形成了中外呼应的公共舆论和“保皇运动”,迫使慈禧放弃了一意孤行。但慈禧随后下令拘捕经元善,而经元善在其上司盛宣怀的暗示下,逃往澳门,躲过一劫。可见,尽管电报的覆盖没有很大的普及性,但是在世纪之交,确实为地方权臣同中央分庭抗礼发挥了关键的作用。此事件五个月之后,6月21日,“已亥建储”失败后恼火不已的慈禧利用北方义和拳运动的仇外心理,对所有列强正式宣战。东南地方督抚对此大为惊骇,不得不采取果断措施避免更大的灾难,于是就利用电报上演了一出操纵政治架空中央的“东南互保”的重头戏。在上海电报总局实际总办盛宣怀的授意下,借助编码电报,通过有选择地封锁或加速通讯,电报总局成为了操纵政治信息的有力中介。盛宣怀及其幕后指挥李鸿章、两江总督刘坤一、湖广总督张之洞,通过电报形成共谋,与上海的外国公使达成一份非正式约定,承诺保护辖区内外国人的人身安全,并允许外国人保护他们在上海的租界；作为交换,外国人将不派兵进入中国东南部各地。这场看不见的电波之战,深刻地证明了官督商办的电报体制,其“官”决不是中央政府,而是地方督抚。官督商办的电报不过是晚清地方势力专政,以消解中央集权的有力工具之一。

其三,电报的官督商办,并非“择公正商董”,而是由疆吏任用私人亲信总办。

电报的经营管理人员的选任,并没有循船务、矿务的旧例——选择有洋务实业经验的,像买办唐挺枢、徐润等这样的人,而是重用疆吏自己的亲信——私人客卿。这是由于买办们尽管集资能量大,办事能力强,但“唐、徐屡言不要官问,究不可靠”,以至不断与李鸿章委派的官方代理盛宣怀产生龃龉,使得李鸿章的控制颇现危机。于是为了与唐、徐抗衡,稳定自己对各类新兴实业的官督控制权,李鸿章开始扶植盛宣怀,让他赴湖北、奉天办矿。1875年秋,盛赴湖北督办矿务,1879年就任天津河间道,未能办理轮船招商局的有关事务。1881年就令其承办电报事业。于是这一个毫无功名的李鸿章的私人幕僚,竟然涉入官督电报事务,成为中国电报事业的实际创办人和主持人。

盛宣怀在湖北办矿赔钱,但在承办电报的过程中却发了大财。适逢中法战争中徐润破产,盛宣怀利用刚刚从电报中发的财,趁机大量收购轮船招商局股票,遂以招商局最大股东的身份接替唐、徐主持局务,成为招商局的督办。由此可见,正是李鸿章将电报事业的重任委予盛宣怀,他才得以上下其手,大展宏图,在诸多官督商办企业,如轮船、铁路、采矿、钢铁、纺织以及现代银行业中,成为李鸿章的“代理人”。尽管盛宣怀是这些企业的第一大股东,但对李鸿章历来毕恭毕敬,不会对李的“官督”提出任何异议,这些企业自然也就成为淮系政治力量稳定的财政来源,在这个意义上说,盛宣怀不过是李鸿章个人的财政总管,这些现代企业则是李氏集团的“金库”。

所以,官督商办中的“商”,并不是基于股份或能力的选择,而是与疆吏关系的远近决定的。这里有必要提到盛宣怀的江浙前辈胡光墉(字雪岩),这位声名显赫的二品红顶商人,因其为左宗棠收复新疆筹集军饷,而成为左幕下重要的洋务干员,由此也成为晚清历史上的“中国首富”。1872年,李鸿章想在上海成立官督商办的轮船招商局,因为是首开先河之举,李鸿章曾苦心孤诣劝导江浙商人参股,其中就有胡光墉,但胡作为左宗棠的“大管家”,在朝廷“用左制李”的平衡治理之术中,自然不会投李弃左,就以“畏洋商嫉忌”为借口予以回绝。

但是,十年之后,在盛宣怀的副手郑观应向管辖江苏、安徽、江西的两江总督左宗棠请求敷设长江线时,由于左宗棠得知胡光墉(雪岩)欲办此线,遂不愿让淮系力量插手,以“电线有益于国,有害于商。闻外国电报非商办,皆创自国家”之论搪塞。可见,官督商办,官与商的关系必须有私人之谊,才能成为这制度上的有力践行者,否则同为洋务派的封疆大吏,或是富甲一方的商人,都不会仅仅因为新兴工业对于“国富”,或“国防”而联手。

淮系力量的商人盛宣怀在电报的建设中也为自己积累了相当的政治资本。1882年冬天,清政府在李鸿章的建议下正式将电报机构命名为“中国电报总局”,盛宣怀任督办,代表国家与外商交涉电线侵权的事宜。于是,这个亦官亦商,既是运动员又是裁判员的李鸿章的私人幕僚,就在这个位置上开始了自己长袖善舞的左右逢源。面对政敌,无论是顽固派,还是洋务内部的其他阵营,他或有从洋人手中夺回利权的合法性,或有李鸿章直隶总督的政治资源,建立起了电报、船务庞大的现代通信、运输系统,乃至矿务、纺织、银行等实业金融一体化的商业帝国。

直至1903年3月,李鸿章去世后,新一代北洋大臣,直隶总督袁世凯想将电报、船务收归国有,直接名目就是盛宣怀原“系李文忠所委,并非钦派”的中国电报局督办之职,而袁世凯则以钦命“督办电政大臣”名义接任。随后,爆发了持续六年之久的为官办、还是官督商办的“轮电之争”,这是李鸿章的基业内部继承者袁世凯与盛宣怀的博弈。而袁世凯也直接道出了将电报收归官办的实际目的:“电报股商坐享厚利二十余年,即便是按商业专利条规,‘计时已久’。现由政府拨款发还商股,将电利收归国家,是公平合理的”。这不过是以国家的名义,为电报换了一个“官督”而已。袁世凯自然也委派了自己的亲信去督办电报局。

1908年,盛宣怀以自己在实业界的资历和洋务经验,东山再起,被授为邮传部右侍郎,管摄路、电、航、邮四政。期间,盛以900股的大股东,带头集股,按每股175元的价格先上缴国家,电报完全收归官办,彻底结束了官督商办的历史。1911年元月,盛宣怀又被加升为邮传部尚书。对于盛宣怀来说,这种官商之间身份的自由切换,可能会弥补他科举道路上的失败,实现他政治上的抱负,但新旧时代的更替,并没有让他的从政之路走太久,不过他的家族资产却实现了传说中的富可敌国的可能。根据史家研究,作为轮船招商局的董事和最大股东,盛宣怀把他的来自股息和非法索取公司公积金的利润的绝大部分,用传统的方法投资于当铺、不动产和土地。除了在常州、苏州和杭州的土地之外,盛还在上海租界内拥有价值1000—2000万两白银的不动产；还在江苏省的多达10家的当铺里拥有大量的资金。这种求助于土地安全、威望和高利贷的利益,甚至超过了诸如轮船招商局中330万两白银和汉冶萍厂矿的100万元的巨额投资,当然也超过电报局20万元的投资。

而在1908年郑观应奏请邮传部,因“电政费增,利减,商力不支”,请求电报收归官办时还称 “各省线路近以商款支绌,应修未修者居多,大多腐败不堪”。

因此,从本质上说,官督商办体制是对传统的制度和行为方式的一种妥协。它提供了一种媒介,使帝国的政治制度和儒家思想意识——其基础是一个建立在前科学的集约农业之上的社会——的压倒优势的惰性,可借以适应于不得不需要的新式工业和交通工具。但以官督商办的体制方式,商人并没有完全的经营权,人事任免,资金流向,成本核算都以官僚个人的好恶为指向,很多时候商人的介入不过是官督避免商业风险的一张挡箭牌,实际得利的不过是官僚及其代表的利益集团,甚至当初赞成官督商办的电报局会办郑观应,最后都愤然指出“名为保商实剥商,官督商办势如虎”。

四、晚清电报官督商办的传播史影响

1.受制度瓶颈制约,发展较为迟缓,形成了南北、东西发展不平衡的长期的媒介格局。

至1911年,中国基本建立了全国范围的电报网(22省,不含青海),但覆盖格局很不平衡,如下表所示:

1911年(宣统三年)中国(上海)电政局所辖

各省电报局及线路统计表

1911年(宣统三年)中国(上海)电政局所辖

省局房数(所)线路里程(里)省局房数(所)线路里程(里)直隶527953.98广东496650.20江苏434084.90湖北416294.18山东376745.46广西375265.34东三省3110559.25浙江232943.50河南233800.54江西223583.32云南207365.01湖南183566.44福建172783.08安徽152487.45山西151941.40四川142465.54新疆1410133.66甘肃113066.00贵州71886.20陕西51383.08蒙古52196.62西藏41846.82总计503100002.03

由上表所示,有封疆大吏的地方,电报局房设置自然较为稠密,如直隶、两江、湖广等地区,而山西、四川、陕甘等地则较为稀疏。事实上,这一方面当然是由于电报进入中国就是以陆防、海防军事之需铺设的,非军事重地自然就少有架设。然而,媒介的发明和普及应该是相反的经济学原理,发明自然是需要的产物；但是普及则赖于大力的推广,创造“需要”和商机,才能形成媒介信息传播、共享之势。作为非原生性的电报在中国的落地,其可用性,一定受制于可达性和可支付性。以官督商办体制推行的电报技术,并不是中央统一规划、为大众提供信息服务而设计的公共事业,只是根据长官意志在其势力范围内推广的高价“专项服务”,超出其势力范围,则鞭长莫及。如果有可观商业利益,比如长江线、沪粤线的架设,可以想办法进行疆吏之间的协调,但内陆经济落后地区则只有听任地方省内督抚自力更生。这就使得在经济、商业发展的不平衡之外,又制度性地人为造成了信息传播的不平衡之势,以致进入发展总不平衡的恶性循环的历史怪圈。

2.电报网发展的严重不平衡,使得幅员辽阔的中国无法形成大一统的“去背景化”的商业市场。

从技术上说,电报将市场“去背景化”,从之前的空间位置中解放出来,变得在任何时间、任何地点都能发出信息,市场变得无处不在、无时不在,成为连成一体的强大场域。这是对市场的一次重新界定:从实体和地理意义上的市场转化为非物质意义上的市场。

然而,官督商办的电报网却随着封疆大吏的权力覆盖面,及利益指向由沿海、沿江密集分布,向内陆地区逐渐稀少,在权力之网的疏漏中形成巨大的电报信息沟,使得多者更多,少的因年久失修在权力的真空中彻底丧失联接的功能。

由此,因为交通运输效率低,电报分布稀疏不均,中国被分割成成千上万互不往来的地方市场,因此分工只能在狭小的地方市场内进行,而不可能形成全国性市场及相应的全国性很高的分工水平。所以沿海大城市只能协调邻近区域的分工,而不能成为全国性分工网络的交易中心。这使沿海与内地收入差距加大,也使沿海大商业城市的发展受到局限。这表现在最初创办的企业发现地方市场很快饱和,利润下降。

电报应带来的幅员辽阔的全国市场,却由于疆吏控制,而呈现出条块分割之势,难以形成互联的格局,使得电报在形成全国市场的历史过程中并没有产生相应的技术功用。

3.服务的等级化,昂贵的电报费用,使得电报经营日益垄断化,“特权化”,难以成为服务于大众利益的公共事业。

由于晚清中央政府能力低下,税制不公,特权阶级税率很低；而政府权力没有民意支持的合法性,所以只能奉行所有成功的专制政府执行的薄赋轻徭政策,致使政府的税收能力很差,没有强大的公共财政,因此,公路、城市公共设施等公共事业几乎没有制度化的财政支持。终于有了官督商办的电报网,却无法成为服务于大众的公共设施。这主要表现在本文开篇就提到的服务的等级化和价格的居高不下两个方面。

这样强烈的封建本性和昂贵的服务价格,只能使电报成为官僚特权阶层的特殊工具,便于天津海关道任上的盛宣怀,可以遥控上海轮船招商局的各类事宜,进行事无巨细的“官督”,但是平民百姓,即便是以快速报道新闻时事为天职的报社记者,都要等一等官报拍发完毕才能寄发新闻稿。这就使得作为新媒介的电报不能成为益于民众交往、信息沟通、商品传播的推动国家现代化的有力媒介。

更重要的是,“官督商办”的电报体制,将媒介体制的制度探索空间缩小到只能官办的范围内,1915年4月民国后的第一个《电信条例》第二款就规定“电信由国家经营”。貌似是借鉴英国和欧洲的体制,却不了解,此共和国非彼共和国也,此时的大总统不过是官督商办制度下的那个“官”的继承者,电报还是为权力者谋之。于是以“国家之名”电报之后的各种电子媒介都为国家所用,但在实际上却成了利益集团的逐利工具,就像1928年之后作为公器的广播媒介,却成了国民党进行党派意识形态宣传的“耳目喉舌”。

电报作为现代电子媒介“舶来”中国,开启了中国传播史上的新时代。这个新型电子媒介作为非原生性的外来技术,在晚清洋务风潮中从无到有,覆盖除青海之外几乎所有地区,成为继船运、矿务之后洋务实业不多的成功案例。然而,作为政府主导的自上而下的防卫性现代化之路,洋务运动所进行的这些首开先河的工业化探索,都是以收回利权为目的,以“官督商办”形式运营的。这种特殊历史情境下亦官亦商的“权宜之计”,尽管在使中国从农业社会向工业社会的转型初期,起到了推波助澜的作用,但是由于“官督商办”的“官”,从一开始就不是简单的国家权力的运行代表,而是中央权力日渐衰落,地方势力日益强大的利益集团的主导者,他们在这种产权关系模糊的体制下,将作为现代通信业的电报与服务于军事工业的船运、矿务企业视作同类型行业,成为权贵资本利益集团垄断经营的实业性事业。然而,“制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的”,于是,在媒介特征上天然具备共享、互联特性的电报技术,却没有走向“公共事业”之路,服务于更大的“公共利益”,反而成为利益集团实现自己的“局部利益”,在政治进程中使公共利益受到忽视或损害的工具。这种官督商办的体制就像历史埋下的伏笔,成为旧中国电子媒介体制的历史起点,主导了电子媒介发展的历史基调。

注释:

① [加]David Crowley & Paul Heyer编:《传播的历史:技术、文化和社会》(第五版),北京大学出版社2011年版,第166页。

② [美]詹姆斯·W.凯瑞(James W.Carey):《作为文化的传播:“媒介与社会”论文集》,丁未译,华夏出版社2005年版,第169页。

④ 交通部·铁道部交通史编纂委员会编:《交通史·电政编》,1936年版,根据第二章 有线电,第二节 局所,第55-57页；第三节 线路里程,第73-74页,所记载数据统计而成。

⑤ 曾鲲化:《祝中国交通界之前途》,《交通官报》,1908年第1期。

⑥ 李圭:《环游地球新录》,《走线世界丛书》,岳麓书社1985年版,第320页。

⑦ 胡国麟:《我之希望十则》,《电友》,1925年第1卷第7期。