浅论行政诉讼中法律上利害关系人之确认

黄月明

[摘 要]行政诉讼法上“法律上利害关系人”之规定，系在《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（法释【2000】8号）第十三条中提出的法律概念，“法律上的利害关系”通说为：公民、法人或者其他组织的权益与具体行政行为之间存在的一种因果关系，但是对于如何认定“法律上利害关系人”，在司法实践中仍有争议。本文试图通过对一起行政诉讼的案例的分析，对于“法律上利害关系人”的概念及司法认定问题予以初步探讨。

[关键词]行政诉讼；法律上利害关系人；行政诉讼中原告的主体资格

一、行政诉讼案件的基本情况

因第三人A公司对原告欠款，经原告起诉之后胜诉。在执行阶段，2004年8月17日，由某省高级人民法院做出了《执行裁定书》，裁定将A公司名下的国有土地使用权转移给原告，土地使用证号为第13399号。鉴于裁定书即时生效，省高院裁定书同时解除了此前原告对该幅土地的查封。2004年11月1日，原告与A公司签署了《交接书》和《接收书》实际交接了裁定项下的不动产，A公司亦将13399号《土地使用证》交付给了原告，省高院终结了本次的执行程序。

但是，2006年11月22日，A公司谎称原有的13399号《土地使用证》丢失，重新又在被告处申请领取了第14301号《国有土地使用证》，同时，还废止了原告手中持有的13399号《土地使用证》。2009年6月24日，A公司后办理的《国有土地使用证》被某法院在执行程序被查封，鉴于原告已经通过省高院的《执行裁定书》取得了该证书对应的土地实物，先后提出了执行异议申请和执行异议诉讼，该诉讼经两级法院两审审理后，虽然案件查明了A公司虚假挂失原有土地证书并违法办理了新的证书，但仍然终审判决驳回了原告的执行异议，理由为：“A公司将案涉土地重新办理登记后，案涉土地在权属登记、财产现状上已经与省高院《执行裁定书》的确认不同。由于国土资源部门也是法律规定的政府合法登记机关，法院在民事诉讼程序中，不能撤销政府的行政登记”。

此后，原告向人民法院提起了行政诉讼，要求政府部门撤销其依据A公司提供的虚假材料颁发的新的土地证书。经一审程序后，一审法院认为：原告与本案的事实不具有法律上的利害关系，裁定驳回原告的诉讼请求；原告不服，经过二审上诉后，二审法院确认：原告与本案具有法律上的利害关系，依法可以成为本案的适格原告。

二、笔者的观点

根据以上的案件事实，笔者认为，原告与本案具有法律上的利害关系，依法应当具有原告的主体资格，二审的认定是正确的。

1.某省高院做出的《执行裁定书》系司法行为，该裁定已经将涉案的土地证书项下的土地裁定给了原告，除非经过法定程序予以撤销，否则该裁定的法律效力不应被否认。因此，对于法院已经裁定给原告的土地颁发新的、与原有证书不一致的新证书行为，显然与原告具有法律上的利害关系，按照《行政诉讼法司法解释》第十三条第四款规定，原告属于“与撤销或变更具体行政行为有法律上利害关系的”当事人，享有行政法上的诉权。本案中，原告享有诉权系因为在已经裁定给原告的土地上重新颁发了新的证书，而同一幅地块上只能颁发一份合法的证书。从因果关系而言，恰恰是因为新颁发的土地使用权证书与原告取得的《执行裁定书》均指向了同一幅土地，导致了现实中权利行使的冲突并直接侵害了原告已经取得的权利，才使得原告成为该具体行政行为“法律上的利害关系人”。

2.承认原告具有合法的原告身份，与法院做出的终审民事判决书并不发生冲突。一审裁定认为，“虽然原告本次诉讼和之前执行异议之诉的诉讼请求不一致，但两次诉讼所要解决的实质问题是一致的，都是为了确认自己是争议土地的真正使用权人，受前述生效民事判决的羁束，本院无法确认原告系争议土地使用权人”。对于这种认定，笔者认为，该段表述显然是错误解读了原告的诉讼请求。在本案中，原告是因为本身与颁发新的土地使用权证这一具体行政行为具有法律上的利害关系，至于原告是否为该幅土地的实际使用权人，依然由法院的民事审判程序予以解决。因此，在行政诉讼中，原告要求撤销违法颁发的证书，并未要求行政判决确认上诉人的实体权利，这一诉讼请求与法院的民事判决根本不存在任何的矛盾。

3.一审的错误裁定将原告置于“有理无处申诉”的尴尬境地。如前所述，法院的民事判决依据“国土资源部门也是法律规定的政府合法登记机关，法院在民事诉讼程序中，不能撤销政府的行政登记”，而驳回了原告的执行异议之诉；而行政诉讼中却又以民事判决没有确认原告为该幅土地的实际使用权人为由，认定原告不具有合法的原告资格，否则就是与生效的民事判决相矛盾。按照這种认定，原告势必陷入行政诉讼无资格、民事诉讼又将责任推给行政行为，最终却无法实现法律救济的两难境地。

综上，笔者认为：对于行政诉讼中“法律上的利害关系人”的认定问题，应当尽量从案件的角度出发，以具体行政行为是否与当事人存在因果关系为基础，兼顾当事人与具体行政行为之间是否存在利益关系、权益影响、是否存在法律上的救济途径等情形综合认定，从便于保护当事人权利的角度着眼，而不应机械地以“不具备法律上的利害关系”、“不具备原告主体资格”为由，简单地从程序上否认当事人的原告资格。