三个关键：“管多少”“谁来管”“管用吗”

孙鑫

4月17日，市人大常委会第三次会议对《上海市单用途预付消费卡管理规定（草案）》（以下简称规定草案）进行了二审。尽管前期已经多次会商修改，吸纳了各方面意见，从单用途卡定义和适用范围、工作原则、部门职责、经营者义务和消费者权利、协同监管平台、风险警示、停业退卡、消费者权益保护组织职责、行业组织职责、限制发行等10个方面进行了修改，但在分组审议中，常委會委员和列席会议的市人大代表仍然提出了不少意见建议，尤其是如何发挥好监管平台的作用成为热议的焦点。

怎样让平台覆盖更多小微企业？

协同监管平台制度是本次立法的核心制度之一，这项立法要创造正向治理形态，通过协同监管平台进行协同治理。但目前全市发卡单位有10万多户，登记备案的只有400多户，悬殊较大。怎样让更多的企业对接平台，让更多的消费者从平台获取所需信息，是影响法规实施效果的重要问题。

二审规定草案，将“协同监管平台”修改为“协同监管服务平台”。丁伟、冯伟、赵伟星等委员认为，建立协同监管服务平台很有必要，但可行性、可操作性需要政府部门进一步研究。如，平台是给消费者使用，还是给经营者用于信息录入，还是供政府监管部门使用，这些都需要进一步明确。规定草案中的“服务”是指服务消费者还是服务经营者，或者两者兼而有之？规定草案是以服务为主，还是以管理为主，还是寓服务于管理之中等。

对个体工商户是否纳入监管的争议较大。应雪云、张辰、王爱芬等委员认为，规定草案提出重点监管和分类监管，例如对企业是强制的，而对个体工商户是自愿对接的，这一做法是否成熟，会否引发市场公平公正的问题？在发卡主体中，个体工商户的占比很大，如果这些经营者不能纳入监管平台，广大消费者将面临很大的风险，所以法规确定的监管范围还要斟酌。

黄山明委员认为，哪些企业必须上，哪些可以不上，既要分类监管，又要体现优化营商环境，这个关系如何处理，很难把握。另外，企业上了这个平台就意味着要接受政府监管，很多企业就不愿意上。如何体现监管与服务并重，让企业愿意纳入监管平台中，值得深入研究。龚梅华委员也认为，平台要发挥作用，关键在于政府能用什么办法让小微企业主动将信息推送上来，解决监管的覆盖问题。如果企业的信息推送不上来，政府监管就会落空。

陈靖秘书长和冯经明、魏伟明等委员认为，要在法规草案中明确规定，在全市范围内做到单用途预付卡发放主体全覆盖，做到应纳尽纳。让百姓可以随时查询。如果这一点做不到，就很难真正达到立法初衷，难以真正“管住”单用途预付卡。

而陈立斌委员建议，将达到一定规模的个体工商户纳入监管，可由行政管理部门细化标准和管理措施。林晶委员建议，从企业规模的角度进行分类。

市人大代表金晶建议，用高浏览量的媒体不停地推送，否则平台的知晓度太低，极少有群众会下载这个App去看、去评论。

怎样更好保护消费者利益？

本次立法的原则之一是规范发卡企业、消费者和政府三者之间的关系，平衡各方面利益关系，某方过于弱势的要保障，某方过于强势就要限制。从某种程度上，预付消费卡对于消费者来说，是处于不利地位的，所以要特别加强消费者保护。

徐泽洲副主任认为，法规在赋予有关政府部门监管权力时，一定要特别审慎。只有这样，才能让政府的监管有效持续。因此，建议在监管信息公开的真实性和及时性上增加一些有操作性的条款。

蔡威副主任认为，政府的作用就是要保护消费者，同时还要让违规企业进行整改，让不诚信的企业退出市场。企业如果已经“亮红灯”了，消费者仍要继续购买预付卡，那么平台应该提醒消费者。

戴柳委员建议，市商务委要及时出台平台监管办法，使办法和法规相辅相成，找到让消费者和经营者能充分接受平台的办法。

叶青委员建议，平台尽可能汇聚与消费者有关的信息，如消费者权益保护组织发布的消费警示和消费维权情况等，让消费者能简洁统一地获取各种信息，充分发挥好平台作用。

林荫茂委员认为，规定草案中对企业业务处理系统的信息、协同监管服务平台的信息、企业应填报的信息和消费者可查询的信息表述均不一致，建议对有关信息内容的表述更准确，从而使法律责任承担具可操作性。

刘林宗委员认为，地方性法规应当能够让消费者在办卡之初更了解商家经营信息，让消费者知道出了问题去找谁，让消费者不断提升法律意识、维权意识，从支付、预警的角度去构建全面的单用途预付卡的管理机制。

田春华委员建议，借鉴“一口受理”的模式，面向老百姓，由协同监管服务平台“一口受理”消费者的投诉等。

怎样让监管更有用？

既要加强监管、智慧监管，又要考虑如何优化营商环境。平台到底如何建，由谁建，监管主体是谁，是否应明确规定，如何让监管更具可操作性呢？

魏伟明委员认为，法规草案中的监管主体比较复杂，有属地监管、行业监管、部门监管，还有部门协调监管等。如果监管主体逐一表述，最后容易流于推诿扯皮，故不宜在监管主体上规定太细。建立统一协调监管服务平台十分重要，但规定草案中看不出谁来监管，建在哪里。作为体现管理的地方性法规，应当明确建立平台的主体。

顾伟强委员认为，立法要精细化，多花决策成本从而降低操作成本。导向是加强监管，但是不能大包大揽，要考虑营商环境，不能管死，要处理好监管和服务的关系。地方立法更多应该引导、规制和制裁，留一些空间给政府部门、行业组织制定实施细则，需要进一步明确责任部门，比如规定商务委总牵头等。还要用足民事手段，比如破产程序保障等要有所体现。

而徐枫委员则认为，为保障消费者知情权、服务消费者，法规要尽量“管用”。一些具体监管和处罚措施，目前没有作太明确的规定，政府对于单用途预付卡的管理手段也不多。这个平台的主要作用应当是监管和消费警示。

王爱芬、郑沈芳等委员认为，监管要有可操作的手段，建议通过保证金、第三方专业机构担保等措施，妥善解决商家跑路后消费者面临的赔偿问题；关于预收资金余额风险警示制度，预收的余额到达多少数额需要进行风险预警，建议进一步量化明确，增强可操作性。

怎样用好信用约束条款？

有委员认为，信用管理是一个特色，信用规定要发挥作用，发卡人在守法和诚信上必须要有约束条款。怎样才能具体又规范地用信用来约束经营者的行为，处罚失信企业呢？

市人大代表金晶说，去餐厅吃饭会发现餐厅有个表示卫生情况好坏的标志；去大众点评，如果评分很低，会觉得卫生以及服务情况令人担忧。建议用同样的方法，把企业信用情况公示在企业或者发卡营业点（机构）的前台，或者其他显眼的地方。

林晶委员建议，在规定草案中写入“实体店在经营场所的醒目位置进行风险提示或者警示”，提醒消费者。同时，不要使用“或者”一词，从而使经营者有二选一的机会。

袁雯委员认为，规定草案对企业失信后如何处置还缺乏刚性的约束性手段，现在规定对失信企业的最高罚款是20万。但总体来看，对企业的约束还比较少。

魏东委员认为，现阶段除了政府监管外，应该积极培育和扶持第三方信用体系建设，政府要有导向性，建议把这条内容加进法规草案。同时，对于失信行为要有程度区分，对“严重失信”企业进行处罚，可以依靠信用体系机构来判定失信轻重程度。

觉醒委员认为，监管要与银行等部门联合起来，建立相应的信用体系，万一发卡企业跑路了也可以得到相应处罚。建议处罚条款用百分比的方式加以表述，更好地与企业经营大小结合起来。

李富荣委员则建议，加大对个体工商户的约束，通过设置一定的门槛，把失信个体工商户拒之门外。建议借鉴银联卡标识，统一单用途预付消费卡的标识，并加大社会宣传，既便于消费者甄别，也有利于增强经营者主动进入监管平台的动力。