陕西经济体制改革的四次“攻坚战”

徐山林??左伟

一

邓小平同志1992年初发表的南方谈话是指导和推动中国经济体制改革的纲领性文献。谈话提出了“发展才是硬道理”的著名论断，以及评判改革是否成功的“三个有利于”标准，要求各级干部改革开放的胆子大一些，迈开步子，敢闯敢试。

同时，邓小平严肃地指出：不改革开放，“只能是死路一条”。

陕西省委、省政府认真学习贯彻南方谈话精神，积极推动相关改革。当时我是常务副省长，主管经济体制改革工作，其中的重点则是国有企业改革。

那时，陕西国有大中型企业的产值占工业产值的70%，上缴财政的资金也占70%，因此，要搞活经济，首先要搞活这些企业。国有企业长期生活在高度集中的计划经济体制下，任务靠上级下达，原料靠上级调拨，产品靠上级分配，产、供、销都由上级决定，僵化落后的经营管理模式一旦面临开放的市场经济体制，就很不适应，所以经营非常困难，亏损越来越重。当时，我查了一下资料，全国国有企业的负债率高达75.7%，企业亏损面达到1/3，停产、半停产的企业职工已有500多万。陕西国企的经营困难甚至比全国平均水平还要严重，已经到了举步维艰的地步，如果不改革，真是“死路一条”。

那么，国企风雨飘摇的病根在哪里？改革又该从哪里入手呢？经过调查研究，同时借鉴外地经验，我认为，国企落后的原因，主要是内部机制僵化，集中表现在“三铁”上，即干部制度上的“铁交椅”、劳动制度上的“铁饭碗”、分配制度上的“铁工资”。干部坐着“铁交椅”，不管企业效益如何，官照当，钱照拿，没有风险。工人端着“铁饭碗”，进了公家门，都是公家人，国家得养活一辈子，不论工作好坏，毫无压力，何谈动力？人人都拿“铁工资”，旱涝保收，干好干坏一个样，哪有生产积极性？

陕西国企惨淡经营、四面楚歌的惨痛教训充分说明，“三铁”是压抑职工积极性和创造性、窒息企业生机和活力、阻碍企业健康发展的病根所在，要进行国企改革，必须首先破除“三铁”。进一步讲，国企“三铁”是几十年来高度集中的计划经济体制弊端的集中体现，解决经济体制深层次矛盾的要害就在于破除“三铁”。

关于将破“三铁”作为陕西国有大中型企业改革重点的想法和思路，我向白清才省长作了汇报，他很赞成，鼓励我大胆去干、去试。经省政府党组同意，我们决定抽调100名厅局长，带领1300多名机关干部，下到100个国有大中型企业蹲點，全面开展破“三铁”的试点工作。就这样，一场陕西国有大中型企业破除“三铁”的攻坚战打响了。

根据省政府安排，我很快制订了破“三铁”的实施方案，成立了破“三铁”办公室，并组织专人分析研究可能出现的问题和相应的解决办法。

不久，省政府召开省级各部门负责人、国有大中型企业厂长和经理，以及各地、市领导参加的破“三铁”动员大会。我在会上说：回顾我们省十几年走过的国企改革路程，如果说第一步是减税让利，第二步是经营承包，那么第三步就是要打破“三铁”，要以企业经济效益的好坏来定干部的升迁去留，以企业收益的多少来定职工工资的高低，以个人技能的高低来定职工的岗位，这才是深化企业改革的必由之路，是转换企业内部经营机制的启动点，舍此别无他路。我说：这些年我们对深化国企改革问题作过多方面的分析和探索，发现关键还是要“内因”起变化，只有破除“三铁”，有效扫除企业缺乏活力根本障碍，搞活企业内部机制，才能真正解决问题。国有大中型企业是共和国的“长子”，担负着国家经济稳定发展的重任，所以，搞活国有大中型企业不仅是一项重要的经济任务，更是一项重大的政治任务。今年，我们一定要把国企改革的主旋律紧紧定格在破“三铁”这个关键问题上，力求突破，见到实效。

我还在会上严厉批评了一些领导干部对破“三铁”的错误认识。我说：我们要在坚持改革中求稳定，在发展经济中求稳定，绝不能把改革和稳定对立起来，甚至用抵制改革的办法来保持稳定，这是消极的、被动的、危险的下策。

我对下去搞国企改革试点工作的同志们说：你们的主要任务是“一帮二促”。所谓“帮”，就是对已经铺开这方面工作的企业进行指导，帮助他们解决在破“三铁”过程中遇到的实际问题，认真总结破“三铁”的经验；所谓“促”，就是大力促进还没有开展改革的国有大中型企业行动起来，力求在破“三铁”、转机制方面取得实质性进展。我提出：到3月底，每个下去的厅局长都要写出一份破“三铁”的实践报告，报省政府。

我在动员会上强调指出：破“三铁”，要注重“有破有立”。破除“铁饭碗”，就要建立全员劳动合同制；破除“铁交椅”，就要建立干部聘任制；破除“铁工资”，就要建立技能岗位工资制。在这个“三破三立”的过程当中，企业必然会遇到很多实际问题，对此要及时加以解决。政府各部门不能死抱住老框框不放，要及时制定科学合理的配套措施和规章制度，使企业在改革中有法可依、有据可依，保证这次国企改革积极稳妥进行。

省政府召开的这次破“三铁”动员大会，涉及每一个国有大中型企业干部职工的切身利益，一石激起千层浪，在全省相关企业中引起巨大震动和反响，顿时成为所有人关注的焦点和热议的话题。

国企破“三铁”改革进行了一个月后，尽管工作有粗有细、有深有浅，成效有大有小，但从总体上看，已经取得明显效果，开了一个好头。据当时统计，陕西100家国有大中型试点企业中，已经有80%实行了劳动合同制、干部聘任制和技能岗位工资制。

根据形势的发展，我召集了一次汇报会，听取八个蹲点工作组的汇报，并鼓励大家说：我们这次破“三铁”是搞对了，要持续、扎实地进行下去。找准了病根，就要大胆下药，国企只有把这个药吃下去，才能从根本上治好僵化、落后的

病体。

陕西国企改革的破“三铁”一时间风生水起，产生了极大的震动。有人拍手叫好，认为抓住了要害，有突破、有成绩；有人则强烈反对，指责破“三铁”是砸工人的饭碗，破坏社会主义优越性；还有人说，破“三铁”搞乱了国企正常的生产经营，在企业中制造了混乱，影响了社会的安定团结。这些对国企改革质疑、指责、刁难的言行，给参加试点的同志带来了巨大压力。

除此之外，国企改革还面临一个实际问题：在陕西的国有大中型企业中，省属的是少数，中央所属企业是多数，破“三铁”必然涉及人事、劳动、工资、财务等方面的改变，央企的管辖权在中央主管部门，而非省里，所以改革很难推动。有关人事制度、劳动制度、工资制度方面的改变只能中央出台，省上可以试点，却不能全面推行。在这种状况下，破“三铁”搞了一段试点后便难以为继，被迫停了

下来。

二

虽然陕西国有大中型企业破“三铁”改革搁浅了，但我们没有停止改革的脚步，还在继续探索，努力寻找新的突

破口。

陕西韩城的市属国有小企业大多严重亏损，不但无力向市财政上缴利润，还得靠财政倒贴钱去维持经营运转，有的企业甚至资不抵债，职工工资都要财政解决，市政府不堪重负，最终下决心对这批国有小企业实行产权制度改革。韩城市的具体做法是：市属国有小企业能兼并的兼并，能出租的出租，能拍卖的拍卖，能破产的破产，共计改革了六家企业。这一措施迅速收到良好效果，政府极大地减轻了财政压力，企业又焕发了动力和活力，政府、企业、职工都很满意。

1994年，白清才省长到韩城市调研。他认为，韩城市的改革有以下几点值得肯定：第一，抓住了国有小企业产权制度改革这个根本。过去省政府在国有大中型企业中破“三铁”，只是改革企业的内部机制，韩城市则从产权制度上着手改革，是根本性的改革。第二，原来省政府破“三铁”是从国有大中型企业入手，这些企业情况复杂，隶属关系大多不在省上，所以改革很难推动。韩城市从市、县所属的国有小企业入手，隶属关系明晰，市、县可以作主，不仅好抓、易改，而且阻力也不大。第三，国有小企业产权制度改革可以有效帮助地、县政府和企业卸下沉重的经济负担，政府和企业都有积极性，堪称双赢，很好推动。

听了白省长的介绍和分析，我深受启发，于是与相关同志商议并经省政府党组讨论，决定再搞一次国企改革。为保证精准发力，这次改革就从推广韩城经验入手。这样，陕西第二次国企改革的攻坚战又打响了。

为使这次国企改革稳妥进行，我首先派省体改委主任李相启组织专人对韩城市国有小企业产权制度改革经验进行系统总结。在此基础上，以省政府的名义在韩城市召开了一次全省国有小企业产权改革经验交流会，省级各部门负责人和地、县领导参加。我代表省政府作推广韩城经验、推动全省国有小企业产权制度改革的动员报告。

针对有些领导干部的思想顾虑，我指出：有些领导干部怕说搞产权制度改革是搞“私有化”，实际上，产权制度改革的实质是要把“死资产”变成“活资金”。很多国有小企业长期严重亏损，致使国有资产不断减少，现在政府把不断减少的国有资产变为“活资金”收回来，又没有分配给私人，这怎么能是“私有化”呢？有些领导干部怕产权制度改革造成国有资产流失，这其实是个工作问题，只要我们认真核实国有资产，制定合理的价格，这种担忧是完全可以避免的。有些主管部门的领导怕产权制度改革导致失去对企业的控制权，这恰恰体现了政府体制改革的必要性和紧迫性。政府的管理方式要适应改革的需要，正是原来那种僵化的管理体制，才导致国企窘困的状况，所以我们不能死抱着老体制不放，拖改革的后腿，要大胆放手，让企业自主经营、管理和发展。

韩城经验交流会立即引起地、县领导的关注和共鸣，各地纷纷行动，群起效仿，改革呼声日盛，进展神速，短短几个月，全省已有2000余家国有小企业仿照韩城模式进行了产权制度改革，取得了很好的经济和社会效果。

正当改革如火如荼之时，再度出现了反对的声音。一些人指责产权制度改革是改变国企的国有性质，是“挖社会主义墙角”，破坏社会主義制度，造成国有资产大量流失……反对之声甚嚣尘上。在这种情势下，许多地、县领导被“姓社”“姓资”的政治大帽子吓住了，不知所措。最终，国有小企业的产权制度改革又被迫停了下来。

三

经历了上述两次国企改革的实践，我深深地体会到经济体制改革的艰巨性和复杂性，同时也更加清醒地认识到国企改革的必要性和紧迫性。

1994年，中组部调我到中央党校学习，我带着国企改革中遇到的种种问题，认真阅读了马克思主义著作和很多参考文章，结合陕西的实际，作了一次深入思考和分析。我认为，当时国企存在的问题主要来源于三个层次：一是企业的运行机制；二是部门的管理体制；三是生产资料的国家所有制。这就是大家通常讲的机制、体制和所有制。在这三个层次中，我认为所有制是关键。因为企业是国家所有的，所以国家必然设立管理各种产业的行政部门，必然任命部长、厅长、处长等领导干部，这就形成了直接管理企业的行政体制。然后，这些厅局又要任命所管辖企业的厂长，下达生产任务，调拨生产原料，分配生产产品，制定工人工资，这就形成了企业内部的运行机制。由此可以看出，企业的运行机制是由行政管理体制决定的，而行政管理体制则是由国家所有制决定的。所以，要搞好国企改革，要搞活国企，必须从改革和调整国家所有制入手。

我认为，调整和改革国家所有制要坚持三条原则：第一，要使所有制形式更加适应现阶段生产力发展水平的实际，适应不同地区、不同产业、不同行业的不同生产水平，更好地调动所有者、经营者、劳动者的积极性和创造性；第二，要使企业能够自主地适应市场经济发展的需要，真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经营主体；第三，要大力促进国有资产的优化组合，真正将宝贵的国有资产用在刀刃上，使它发挥更大更好的

作用。

如何具体实施？我认为，关乎国家主权安全和全民利益的特殊重要行业和企业应当由国家专办和掌控，当然，具体管理办法也应该实施相应的改革。除此之外，其他行业的国企都可以大胆吸收民营资本或与外资联办，也可以让非国有资本单独办，政府则只负责监督和税收。

结业时，我写了一篇关于国企改革的研究文章，刊登在中央党校《理论动态》上，《工商时报》在头版头条以《徐山林认为，搞活国有企业，关键是搞活国家所有制》为题，全文发表了这篇文章，几家中央级新闻媒体也前来采访。

从中央党校学习回来后的两年中，我继续围绕调整和改革所有制这个核心问题推进陕西国企改革。为打破一家独大、垄断经营的弊端，我积极推动国企实行股份制改革，使产权多元化；为促进经营管理规范化，我大力推动国企建立符合公司法规定的现代企业制度；为实现股权多样化和直接筹集发展资金，我积极支持和推进经济效益较好的国有大中型企业发行股票，公开向社会募集资金，不仅解决了企业扩大生产时面临的资金困难，同时也把经营业绩置于广大股民监督之下。这一时期，我们还对少数长期亏损严重、资不抵债的国企进行了依法破产的试点。

四

1996年3月，我因年龄原因辞去常务副省长职务，当选为省人大常委会副主任（主持日常工作），并被任命为省人大党组副书记。

国企改革一直是陕西经济体制改革的重点和难点，也是一个非解决不可的大问题。省委书记李建国同志上任伊始，就把工作重点放在经济体制改革上。省委、省政府在西安丈八沟召开了一次全省领导干部动员大会，李建国书记作重要讲话。会议第二天，我发言说：调整陕西的所有制结构，一定要在两个方面实施突破：一是大力深化国企改革；二是放手发展非公有制经济。这两者加起来，就是党的十五大指出的“调整和完善所有制结构，进一步解放和发展生产力”的重点所在。我的发言获得很多与会者的赞同。

丈八沟会议结束后，省委、省政府联合发出《关于放开搞活国有小企业的决定》和《关于大力发展非公有制经济的决定》。

《关于放开搞活国有小企业的决定》指出：对国有小型企业的改革，应采取改组、联合、兼并、承包经营、股份合作制、出售股份、合资嫁接、委托管理、破产、退二进一、退二进三（这里的“一”“二”“三”，指的是第一、二、三产业）等多种形式。要坚持“三个有利于”标准，努力寻找放开搞活国有小企业的组织形式和经营方式，可以一企一策，也可以一企多策，哪种政策能搞活企业，就大胆采取哪种政策。在具体改革实践中，不搞抽象针对，要充分尊重群众实践，不论采取哪种改革形式，都要着眼于产权制度的改革，要加大产权置换力度，推动产权流动、重组，实现资本优化配置和制度创新。省委、省政府专门成立放开搞活国有小企业领导小组，并要求各地、市成立相应机构，主要领导同志亲自挂帅。省委、省政府要求在1998年内全省国有小企业基本放开搞活，各级政府要坚持先开放、后规范，边实践、边完善，确保国有小企业改革成功。《决定》还详细规定了国有小企业改革的配套政策和优惠政策。在这份文件指导下，全省再次掀起国有小企业的改革高潮，打响了陕西经济体制改革的第三次攻坚战。经过大约半年时间，地、市所属的国有中小企业基本完成产权

重组。

《关于大力发展非公有制经济的决定》要求：全省国内生产总值中非公有制经济所占比例争取三年内由现在的11.8%提高到30%以上。同时，放宽对非公有制经济的限制，规定：1.全面取消各级工商部门对开办个体工商户、私营企业设立的法人审批制，改为注册制；2.注册资金在50万元以下的私营企业，只要注册资金达到规定标准的30%以上，即可先行注册，随后在规定时间内补齐；3.简化注册手续，减少有关收费，全面推行一条龙服务，各级工商部门必须在三至四个工作日内完成手续齐全的个体工商户和私营企业的注册登记工作；4.鼓励非公有制企业通过参股、控股、租赁、兼并、收购等形式积极参与国企资产重组；5.积极支持具有一定经济实力的非公有制企业参与兼并收购国有中小企业。在这个《决定》推动下，陕西非公有制经济快速发展，民营企业经济占全省GDP的比重在两年后即上升到30%，五年后更是占据“半壁江山”。

五

经过三次改革攻坚，陕西基本上解决了国有小企业的问题，非公有制经济也得到快速发展。但是，最难啃的硬骨头还是国有大中型企业。这些企业规模大、职工多、情况复杂，省政府采取了很多措施，历时数年，仍屡攻不下，成为困扰陕西经济体制改革的沉疴顽疾。

2001年，我从省人大的岗位上也退下来了。2002年初，省委任命我担任省决策咨询委员会主任。这时，省委下决心解决国有大中型企业改革的难题，李建国书记委托决咨委针对这一问题代省委、省政府起草一份文件。

接受任务后，我立即找来在国企改革方面有研究的几个决咨委委员和专家学者，成立起草小组，进行了一些调研工作：第一，搜集50多份文件和材料，研究江苏、浙江、山东、广东、辽宁、四川、云南、深圳、珠海、济南等省、市的国企改革经验；第二，赴沿海几个省、市实地考察学习国企改革举措；第三，研究省财政厅、经贸委、劳动厅和社会保障厅等有关部门的国企调研报告；第四，先后四次听取西安市领导关于国企改革的报告，并请四位改革搞得好的国企负责人和六名困难国企负责人介绍情况。

在此基础上，我们确定了深化国有大中型企业改革文件的要点和框架结构，写出初稿，召集十一个有关厅局的领导，讨论了四次，并根据讨论意见反复修改，7月17日报送李建国书记。很快，李建国书记主持会议，贾治邦省长、陈德云常务副省长，以及主管工业企业的巩德顺副省长和我参加。根据会上提出的意见，我们又进行了认真修改，最后向省委、省政府报送了文件送审稿以及十个配套文件。

2002年9月28日，省委召開常委扩大会议，审议并通过《关于进一步深化我省国有企业改革的实施意见》，由省委、省政府下发各地执行。这个文件对国有大中型企业改革中的一些老大难问题提出了切实有效的解决办法。

陕西国有大中型企业改革为什么成了最难啃的硬骨头？难点集中在一批亏损严重、资不抵债，甚至要关停、破产的企业上。当然，效益好的国有大中型企业也存在着如何安置优化组合、下岗待业职工的问题。所有的困难说到底都集中在资金方面，当时省财政并不富裕，根本没有足够的资金解决这么一大批国企职工的安置问题。由于安置措施不到位，很多职工反应强烈，一些人上访、闹事，甚至发生了严重的社会治安事件。

最终，经省政府多方协商争取，决定采取三种办法解决资金问题：第一，经济效益好的国有大中型企业通过出售部分股份筹集资金，用来安置裁减下来的职工；第二，关、停、破产的国有大中型企业通过置换土地筹得一部分资金，安置下岗职工；第三，申请国家财政以借款方式给予支持。就这样，在各方共同努力下，这个困扰省政府多年的老大难问题最终得以解决，陕西经济体制改革的第四次攻坚战基本结束。（编辑 赵鹏）

口述者：陕西省原常务副省长；整理者：中共陕西省委党史研究室调研员