实践逻辑与功能定位：乡村治理体系中的自治、法治、德治

邓超

〔摘要〕在乡村治理体系中，自治即基层群众自治，法治即依法治国，德治即以德治国。在实践中，三者形成了各自的发展逻辑：自治要求自治主体具备法治素养，需要国家配套完善法律制度，需要乡村社会发挥内生动力；法治一方面需要通过自治载体实施，另一方面需要德治配合致相得益彰；道德具有价值引领和支撑功能。三者具有不同的功能定位：自治是乡村治理体系的核心，法治是乡村治理体系的保障，德治是乡村治理体系的价值导向标和支撑器。三者有机结合，同向聚力乡村治理体系的完善，助推国家治理现代化。

〔关键词〕自治；法治；德治；乡村治理体系；乡村振兴

〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2018）03-0089-07

党的十九大报告提出，要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。健全乡村治理体系既是国家乡村振兴战略的重要举措，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。在乡村治理中，自治、法治、德治共同构成乡村治理体系。在词义上，三者有什么区别？在实践中，三者具有怎样的实践逻辑？在乡村治理体系中，三者各自的功能定位是什么？这是本文主要讨论的问题。

一、自治、法治、德治三者的概念辨析

（一）自治：基层群众自治

自治概念来源于西方，最早实践于古希腊城邦国家。在英文中，自治可以翻译为“autonomy”或“self-government”或“self-rule”。〔1〕在英美法中，“autonomy”被各种权威的辞书所翻译或解释，都包含有自我管理、自我负责的意思。〔2〕从词源学上讲，自治概念包括“autos”和“nomos”，“autos”意为自己、自我，“nomos”意为规则或者法律。〔3〕在西方，自治概念的主体包括个人自治（或称个人自主）和共同体自治（或称团体自治）。个人的自治，主要针对私人事务而言，体现了自由主义的维度；而共同体的自治，主要针对公共事务而言，体现了民主主义的维度。〔4〕在汉语中，自治的概念经历了从古代到近代再到现代的演变。“自治”一词在古文中大致有四种不同的含义，第一种含义指自行管理或处理，如《史记》中有“其所不善者，弗下吏，辄自治之”；第二种含义是自然安治，如《北史》中有“衰弊则祸乱交兴，淳和则天下自治”；第三种含义是自营，如《汉书》中有“禹年老，自治冢至，起祠室。”四是修养自身的德性。在传统含义中，“自治”的主体侧重个人，其核心含义是自我管理。近代以来，随着西方思想文化传入中国，“自治”的主体拓展到了国家，强调国家对外独立自主。在我国当代，特别是1982年村民委员会作为基层群众自治性组织写入《宪法》以后，“自治”的概念可以界定为：在一定居住地的人民群众在基层党组织的领导下，建立群众自治组织依法进行自我管理、自我教育和自我服务。党的十七大将居民委员会和村民委员会的基层群众自治制度提升为我国一项基本政治制度，自治的主要内容包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

（二）法治：依法治国

“法治”一词是从西方语言中翻译过来的，“法治理论来源于西方，这个概念是纯西方的”。〔5〕在英语中，与“法治”相对应的有五种词汇表达形式：（1）“Rule of Law”，可译为“法的统治”；（2）“Rule by Law”，可译为“依法统治”；（3）“Rule according Law”，可译为“根据法的统治”；（4）“Government by Law”，可译为“依法治理”；（5）“Government through Law”，可译为“通过法律的治理”。在德语中，与“法治”对应的词是“Rechtsstaat”，一般译为法治国，原文是法律国。在英、法、德等语言中，这些词或词汇大体上是通用的，含義大致相当。〔6〕西方法治思想源于古希腊，“法治”这一术语最早由古希腊雅典“七贤”之一的毕达库斯提出，他提出“人治不如法治”的主张，而对法治概念最早进行界定的是古希腊政治思想家亚里士多德，他认为：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”〔7〕亚里士多德最早揭示了法治的两个属性，即权威普遍性和良法。这为西方法治思想理论奠定了根基，对后世产生了深远影响。到西方近代时期，西方思想家对法治的解释体现出自由民主主义的特征，以自由、民主、平等为价值取向，把法治看成是消除专制和特权，实现个人权利自由的重要保证。如洛克将法治定义为：“无论国家采取什么形式，统治者应该以正式公布的和被接受的法律，而不是以临时的命令和未定的决议来进行统治。”〔8〕在中国古代，最早提出“法治”思想的是先秦法家，如韩非子提出“唯法而治”“以法为本”；商子提出“缘法而治”“垂法而治”“据法而治““任法而治”“以法相治”；管仲提出“以法治国”；慎子提出“事断于法”。这些主张的基本含义就是依法治理。在古代，虽提出了不少“法治”思想，都是为维护统治阶级专制提供治国之术，也并未对“法治”这一概念进行明确定义。在近代，对于“法治”概念的阐释大致可以分为三种表达形式：一是借鉴先秦法家的“法治”主张来表达西方法治思想。如梁启超提出，“世界将来之政治，其有能更微于今日之宪、政者与否，吾不敢知。籍日有之而要不能舍法以为治，则吾敢断言也。故法治者，治之极轨也。”〔9〕他认为，法治就是法的统治。二是将法治作为与人治相对立的概念进行解释。如吴之椿认为，“法治就是人民要求政府或其官吏守法。就历史而言，这是法治。”〔10〕三是将法治包含人治在内进行解释。如贺麟认为，“法治的本质，不惟与人治（立法者、执法者）不冲突，而且必以人治为先决条件。法治的定义，即包含人治在内。离开人力的治理，则法律无法推动，所谓‘徒法不足以自行”。〔11〕新中国成立以后，“法制”取代了“法治”，被广泛使用。“法制”一词，大体上包括三种含义：第一种含义，指静态意义上的法律和制度。第二种含义，指动态意义上的法律，即立法、执法、司法、守法、对法律实施的监督等各个环节构成的一个系统。第三种含义，指“依法办事”的原则，也就是十一届三中全会提出的“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。〔12〕1997年，党的十五大首次提出建设“法治国家”，把“依法治国”作为党领导人民治理国家的基本方略。在现代，法治是与“人治”相对的范畴，既是一种治理手段，也是一种理想状态。在新时期，特别是党的十八届四中全会以后，法治的含义包含了科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。法治至少应具备以下三个基本特征：第一，法治不只是一种制度化模式或社会组织模式，而且也是一种理性精神和文化意识。第二，法治作为特定社会人类的一种基本追求和向往，构成了工业化和民主化的秩序基础。第三，法治的最重要的含义，就是法律在最高的终极的意义上具有规限和裁决人们行为的力量，法律既是公民行为的最终导向，也是司法活动的唯一准绳。〔13〕

（三）德治：以德治国

关于德治的概念，可以分为传统德治和现代德治。在中国古代，关于德治的思想，最早可以追溯到三皇五帝时期，《史记》中记载，轩辕之时，“乃修德振兵，治五气，蓺五种，抚万民，度四方”。唐尧之时，“克明俊德，以亲九族；九族既睦，平章百姓；百姓昭明，协和万邦”。〔14〕《尚书·大禹谟》记载，虞舜之时，大禹说：“德惟善政，政在养民。”〔15〕关于德治最早的文字记载，见于周代《诗经》《尚书》，里面蕴含着古代帝王圣贤丰富的德治思想。传统德治的兴起以周代的礼乐制度为标志，以孔子为代表的儒家继承和发扬了前人德治思想，把德治作为治国理论，其思想体系以“仁”为核心，主张“为政以德”。儒家提倡教化，用道德去教育感化人，反对“不教而杀”，施行仁政，反对苛政，反对严刑峻罚。正如《论语·为政》所说，“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”，“为政以德，譬如北辰居其所而众星拱之”。〔16〕儒家的德治思想是中国传统德治思想的核心，对后世产生了深远影响。综上所述，传统“德治”的基本含义是施行仁政，注重道德教化。今天讨论的“以德治国”理论产生于本世纪初，以江泽民为核心的党中央明确提出了“以德治国”的基本方略。对“以德治国”定义为：“就是要以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义为基本要求，以社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德的建设为落脚点，积极建立适应社会主义市场经济发展的社会主义思想道德体系，并使之成为全体人民普遍认同和自觉遵守的规范。”〔17〕德治，即以德治国，是人类社会用道德控制和评价社会成员行为的一种手段。主要通过榜样示范、道德礼仪、教化活动、制定乡规民约和宗族家法、舆论褒贬等形式实现。〔18〕

二、自治、法治、德治三者的实践逻辑

（一）自治在乡村治理体系中的实践逻辑

其一，自治实践要求自治主体具备法治素养。法治是现代自治的基石。在全面依法治国的新时代背景下，乡村治理的法治化是实现乡村治理体系和治理能力现代化的必然要求。因此，深入推进基层群众自治制度就必须在法律和制度的轨道上运行，自治的前提条件就是需要自治主体具备法治素养。从实践效果来看，虽然中国乡村社会已经经历了30多年的自治实践，但传统人治思维和“小民意识”未得到彻底改变，乡村自治仍然面临着自治主体法治意识淡薄、法治素养缺乏的尴尬问题。比如，在不少地方，村民自治实际变成了“村干部自治”，村务管理和决策实际是一个人或几个人说了算，从而导致贪污受贿、挪用公款、拉帮结派、独断专行、践踏法律等现象发生。在少数地方，乡村自治组织被黑恶势力渗透，严重危害乡村治理。在实践中，不少村民持“无所谓”“自治是村干部的事，与老百姓无关”的冷漠态度对待村民自治，还有一些村民“小民意识”根深蒂固，他们信奉“村干部是官，我是民”“民不与官斗”“多一事不如少一事”的理念。有的群众奉行“信访不信法”“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等错误理念。又如，有的干部在化解社会矛盾、协调利益关系、分配经济资源时，存在有法不依、执法不严、违法不究等问题，甚至还出现权大于法、言大于法、徇私枉法等违法行为。〔19〕还有包括村干部在内的基层群众对自治的概念、村委会的性质、村委会与乡镇政府的关系、《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》以及相關基层群众自治制度不了解、不熟悉，认识不到位。因此，还需要大力培育基层干部的法治思维、基层群众的法治意识和法治素养，为深入推进基层群众自治注入法治精神。

其二，自治实践需要国家配套完善法律制度。乡村治理现代化的前提是实现治理体系的现代化，而治理体系现代化需要法律制度设计的系统性、科学性、合理性和有效性，需要法律制度执行的严格性、规范性。在乡村自治实践中，自治主体、自治行为、自治理念与法律制度时有脱节的问题，基层群众自治制度“未落地”，随着时间的推移和时代的变化，原有的一些制度条文已经在“空转”，不能发挥制度效应，而有些需要规范的领域又存在着制度空白，这种困境必将影响和制约乡村治理现代化的进程，从而产生了“制度内卷化”的现象。〔20〕比如，乡镇与村社的矛盾问题，村社党组织与村居委会的矛盾问题，在相关法律制度上设计过于粗略和原则化，可操作性不强，行政权与自治权没有明确划分权力界限。以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的基层群众自治制度的主体框架已基本建立，但一些具体的程序性的和可操作性的法律制度还不够健全，不完全配套。从总体上看，“四个民主”发展不平衡，如民主协商发挥不够充分，民主决策、民主协商、民主管理和民主监督相对滞后，法律制度供给严重不足。

其三，自治实践需要乡村社会发挥内生动力。纵观历史，经过几千年积淀而成的传统道德伦理作为一种内生动力在乡村治理中发挥着重要的支撑作用。在中国历史上，很长时期封建统治者对于乡村社会治理基本都是采用“皇权不下县，县下行自治”的乡绅治理模式，主要依靠儒家伦理道德，提出三纲五常的行为模式，对乡民进行教化，从而维系乡村社会的秩序和稳定。中国传统乡村社会一直都有“自治”之名，但却无“自治”之实，未形成民主、自由、法治的思想基础。具有现代民主特征的基层群众自治制度产生于改革开放以后，它是国家作为一种外部力量强制嵌入乡村社会的，基层群众自治制度面临着“水土不服”的问题，还未真正落地生根，自治制度的功效尚未得到充分发挥，甚者一些制度规则出现了“内卷化”的问题。因此，作为外部力量刚性嵌入的基层群众自治制度需要乡村社会道德伦理营造良好的软环境。然而，在现代社会，中国乡村社会正处于转型时期，在市场经济和商业文化的猛烈冲击下，人们的思想观念、价值取向、行为方式以及生活规则正发生巨大变化，单纯追求物质利益和经济生活已成为乡村社会的风气，乡村的传统心理和民风被严重扭曲，乡村的传统规则被打破。“传统的长幼有尊、差序格局、礼教风俗等世代相传的生活方式和习惯受到严重的威胁和挑战。原有的不成文、约定俗成、非强制性的协调村民行为的基本准则失去效力。”〔21〕因此，发挥新乡贤作用，弘扬优秀传统家风、家训，制度村规民约，激发乡村治理内在活力尤其必要。

（二）法治在乡村治理体系中的实践逻辑

一方面，法治需要通过载体实施。在全面依法治国的时代背景下，法治就是依法治国。依法治国是“广大人民群众在中国共产党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”〔22〕法治需要通过主体、客体和手段等载体进行实施。在乡村社会中，法治的主体是基层群众，基层群众通过村民大会或者村民代表会议等途径和形式，依法进行自我管理、自我教育和自我服务。法治的客体是村公共事务，包括村委会干部的产生、村里的重大事项、涉及村民利益的重要事项、集体财务等内容，基层群众依法对其进行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理和民主监督。法治的手段是执行《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》等相关法律、法规。

另一方面，法治需要德治作为基础。法治离不开德治，法治概念以道德伦理为基础，以道德文化为底蕴。法治之所以被称为“良法”之治，而不是“恶法”之治，是因为法治是把平等、正义、公平、秩序、合理作为价值理念和追求目标，而平等、正义、公平、秩序、合理均属于道德的范畴。从词义上说，法制与法治的区别在于，前者是中性词，指法律制度，后者是褒义词，不仅包含法律制度的意思，而且本身还具有道德底蕴，即对平等、正义、公平、秩序、合理等价值目标的坚持和追求。在前资本主义时期和专制主义国家，有法制而不可能有法治。

（三）德治在乡村治理体系中的实践逻辑

从道德的性质特点看，一方面，道德具有非确定性和多元性。在乡村利益格局日趋多元化的今天，不同利益主体之间会因为多元性而产生矛盾和冲突，同类利益主体之间也会因为不确定性存在道德分歧，因而对同一现象和行为会产生不同的道德评价。然而，法律具有确定性、普遍性、强制性等特点，恰好能为多元复杂的利益关系和自由自主的主体活动提供明确而统一的判断。另一方面，道德具有非强制性。德治的实现体现在人们发自内心的服从和自觉遵守，但这种自觉自律性具有不稳定性，并且对不遵守道德的人不具有强制性。“道德社会的维持需要很多人都有道德感并都无条件地这样做，只要一个人或少數人不道德，它就有可能摧毁整个道德资源配置机制。”〔23〕因此，突出德治在乡村治理体系中的实践意义十分重要。2016年12月10日，习近平总书记在中共中央政治局第三十七次集体学习时，强调坚持依法治国和以德治国相结合，二者协调推进国家治理工作。同年12月12日，会见第一届全国文明家庭代表时，他引用《礼记·大学》中“所谓治国必先齐其家，齐家不可教而能教人者，无之”来阐明齐家治国的重要性。〔24〕两次讲话分别从德治法治、齐家治国两组关系，说明新时期国家治理方式及家庭对于国家治理的意义。当前，乡村道德失范根源于市场经济的物化，功利意识侵蚀拆解了传统道德，小农意识的文化心理阻碍了现代道德的生成，导致乡村道德出现断层。要通过教育疏导，文化自觉，以乡村自治组织为载体推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德的公民道德体系建设，整合乡村文化，恢复社会信任，维护乡村秩序，使德治在健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系中发挥价值引导作用。

三、自治、法治、德治三者的功能定位

（一）自治是乡村治理体系的核心

自治是社会治理体系和治理能力现代化所追求的基本目标。基层群众自治制度是中国特色社会主义的一项基本政治制度。在乡村治理中，村民自治是中国特色社会主义民主政治在乡村治理领域的实现形式，是乡村治理体系的核心内容。对于村民自治在乡村治理中所发挥的作用，中国农村问题研究专家徐勇教授有过相关论述。他认为：一方面，村民自治保证农民的生产经营主体地位和合法权益，有利于激发和调动农民的积极性；另一方面，村民自治还有助于农村的稳定发展，为国家的长治久安营造良好的环境。〔25〕党的十九大报告提出，加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制……加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。〔26〕所以，提高乡村治理能力，应当坚持和完善基层群众自治制度，充分发挥好自治在乡村治理体系中的核心作用。

（二）法治是乡村治理体系的保障

法治是现代文明的标志。在现代社会，法治是调节社会关系的基本方式。乡村治理体系能否平稳运行取决于法治化水平。乡村治理中的村民自治，需要通过法治加以规范与保障。例如，1980年，中国诞生了第一个村民委员会——广西宜州果作村村委会，这是农民的一项伟大创造。1982年，村民委员会作为基层群众自治组织被载入《宪法》，这标志着广西率先成立的村民委员会受到《宪法》的承认和保护，从而保障了村民委员会这一自治组织从个别试点到全面铺开的顺利进行。1987年，国家依据《宪法》的相关规定，制定了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》法，经过10年试行，于1998年正式实施，标志着村民委员会建设进入法律化、制度化的轨道。这为解决人民公社体制解体后的“制度真空”和“乡村失范”等问题提供了制度依据和法律保障。1998年，四川省遂宁市步云乡产生了全国第一位通过村民直选的乡长，一时引起了海内外的高度关注。不少专家学者给予了高度评价，认为是“革命性的制度创新，在中国政治民主发展史上具有重大意义”。然而，这次乡长直选存在一个最大的“致命问题”，即违反了《宪法》和有关法律的规定，是不合法的。在法治国家，任何组织和个人不能超越法律行事，民主和自治同样不能超越法律，民主和自治只有严格遵守法定程序，才能得到保障和可持续性发展〔27〕，这是因为没有法治的民主，民主将可能变为多数人的暴政；没有法治的自治，自治将可能会变成个人的专制。

（三）德治是乡村治理体系的价值引向标和支撑器

在乡村治理中融入德治，能够发挥道德引领、规范、约束的内在作用，增强乡村自治和法治的道德底蕴，为自治和法治赢得情感支持、社会认同，使乡村治理事半功倍。〔28〕纵观历史，中国封建专制统治者都很注重道德教化作用，通过教化民众来维护统治，特别是在广大的乡村，乡绅通过伦理道德、礼治、秩序等来维系乡村社会的稳定。因此，古代社会也被称为“礼治社会”。费孝通先生在其著作《乡土中国》里提出“无讼”是中国传统乡村社会的一个重要特征。所谓“无讼”，指依靠乡土社会的礼治秩序对人们的行为形成约束和规范。由此可见，德治在乡村社会中一直发挥着重要的支撑作用。到了今天，虽然中国乡村社会已经较过去发生了巨大变化，但是以道德伦理为基础的熟人社会的基本特征并未发生根本性改变。马克思主义认为，经济基础决定上层建筑。道德属于上层建筑的重要部分，随着时代和社会性质的变化，道德内容必然随之发生改变。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系。”〔29〕因此，在新时代，健全乡村治理体系，推进乡村治理能力现代化，我们既要弘扬乡村优秀传统文化，继承和发扬乡村传统美德和优良家风，也应践行社会主义核心价值观，建设文明的社会主义乡村文化，塑造与时代要求相适应的新的道德标准。通过道德标准体系的完善，乡土信任的重建，正民心、树新风，营造乡村德治氛围，维护乡村德治秩序。〔30〕

总之，在乡村治理体系中，自治、法治、德治既相互区别，又相互联系。三者各有侧重，缺一不可，共同构成了乡村治理系统。在实践中，自治是乡村治理体系的核心，要求自治主体具备法治素养，需要国家配套完善法律制度，需要乡村社会发挥内生动力；法治是乡村治理体系的保障，一方面需要通过自治载体实施，另一方面需要德治作为基础；德治是乡村治理体系的价值引向标和支撑器，同样需要法治来维护。自治、法治、德治三治有机结合，最终实现乡村善治。

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【责任编辑：朱凤霞】