新时代水污染治理的环境经济政策研究

■文/ 别平凡 郝春旭 葛察忠

在中国进入工业化国家的过程中，中国工业和城市扩张迅速，水资源需求猛增，为了维持庞大的水资源开支，中国实行了南水北调大型水利枢纽工程，许多城市则加大对地下水的超采，此种用水方式不仅粗放并且不可持续，对于中国的长期发展无异于“竭泽而渔”。党的十八届三中全会提出“使市场在配置资源中起决定性作用和更好发挥政府作用”，中国关于水污染的环境政策，逐渐转变为从政府主导到市场主导，在此过程中，如何体现水资源的稀缺性，以及实现水资源的循环利用，通过市场实现水资源的保护和利用成为水政策的主要出发点。

一、水污染治理的环境经济政策取得了积极进展

（一）水污染防治专项资金

2015年7月9日，为加强水污染防治和水生态环境保护，提高财政资金使用效益，财政部、原环境保护部在整合原江河湖泊生态环境保护项目资金的基础上设立了新的水污染防治专项资金，并联合印发《水污染防治专项资金管理办法》。专项资金具有以下三个特点：

1、重点支持地下水、黑臭水治理等水污染防治项目。重点支持范围包括：重点流域水污染防治；水质较好江河湖泊生态环境保护；饮用水水源地环境保护；地下水环境保护及污染修复；城市黑臭水体整治；跨界、跨省河流水环境保护和治理；国土江河综合整治试点；其他需要支持的有关事项。

2、水污染防治专项资金向PPP项目倾斜。《办法》第八条明确提出“地方财政及环境保护部门要按规定管理和使用中央拨付的专项资金，对采用政府和社会资本合作（PPP）模式的项目予以倾斜支持”。

3、专项资金根据各项水污染防治工作性质，主要采取因素法、竞争性等方式分配，采用奖励等方式予以支持。采用因素法分配的，主要为目标考核类工作，考核结果作为专项资金分配的参考依据；采用竞争方式分配的，主要为试点示范类工作，通过竞争审定工作方案，财政部会同原环境保护部按照工作通知确定的程序组织竞争性评审。2015年专项资金规模为130亿元，其中62.7亿元用于湖泊生态环境保护，1.8亿元用于辽河水环境综合整治项目，5.5亿元用于国土江河综合整治试点，50亿元用于“水十条”其他任务落实，预留10亿元用于应对水污染突发事件。专项资金重点支持地下水、黑臭水治理等水污染防治项目。

2016年，中央财政对环境保护的支持力度进一步加大，中国水污染专项资金规模达到140亿元（数据来源于《2016中国环境状况公报》）。此外，专项资金投入的绩效逐步与财政资金分配、政府付费等挂钩，推进了环境保护投资从规模型向效益型转变，环境保护项目重投资、轻效益的现象得到一定的改观。

2017年，中国安排专项水污染防治专项资金85亿元，支持重点流域水污染防治、水质良好湖泊生态环境保护等，主要用于污水处理设施建设、黑臭水体治理、工业集聚区污水处理、区域水环境综合整治、截污纳管等。截止到2017年底，中央财政累计安排水污染防治专项资金355亿元。

（二）水资源价格政策

1、阶梯水价

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2013年12月，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部联合发布了《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》，水价改革开始在中国全国范围内稳步推进。从2013年约30%的城市建立了阶梯水价制度到2015年29个省区市的321个城市建立居民阶梯水价制度再到2017年底31个省份全部建立实施居民阶梯水价制度，有效调动了居民节约水资源的积极性，建立阶梯水价制度是水价改革的基本趋势。此外，大部分城市也已经实施非居民用水超定额、超计划累进加价制度。

2、水资源费

水资源费征收进一步标准化、规范化。2013年，国家发展和改革委员会同财政部、水利部联合印发《关于水资源费征收标准有关问题的通知》，明确提出水资源费征收标准的制定原则、分类和各地“十二五”末最低标准及调整时间表。目前，水资源费已经成为中国城镇公共供水终端水价的组成部分。收费标准存在地区差异。2017年，中国各省区中，北京、天津的水资源费全国最高，地表水、地下水水资源费的平均征收标准分别为1.6元/立方米、4元/立方米。上海、安徽、福建等13个地区的水资源费征收标准最低，地表水和地下水分别为0.1元/立方米和0.2元/立方米（数据来源： 《“十二五”末各地区水资源费最低征收标准》）。

3、农业水价

2016年1月，国务院办公厅印发《关于推进农业水价综合改革的意见》，要求建立农业用水精准补贴机制，重点补贴农民定额内用水，超定额用水不再予以补贴。2017年6月，国家发改委、财政部、水利部、农业部、国土资源部五部门联合下发《关于扎实推进农业水价综合改革的通知》，提出北京、上海、江苏、浙江等经济较为发达的地区，在全省（市）范围内率先全面推进改革，力争2020年底前完成改革任务。农业水价综合改革稳步推进，覆盖中国797个县、5200万亩灌溉农田，其中2016年和2017年分别增加约2000万亩和3000万亩。

（三）污水处理费

为了保障污水处理单位正常运营并遵循保本微利的原则，自2012年开始，中国陆续出台了《关于印发节能减排“十二五”规划的通知》《污水处理费征收使用管理办法》《关于制定和调整污水处理收费标准等有关问题的通知》（发改价格〔2015〕119号）等多项规定，统一了中国对污水处理费征收的混乱局面；明确了污水处理价格标准，按照“污染付费、公平负担、补偿成本、合理盈利”的原则，污水处理费从“吨水原则上不低于0.8元”上升到“居民每吨不低于0.95元，非居民不低于1.4元”；加大了污水处理收费力度；规范了污水处理费管理，明确污水处理费“收支两条线”，确保专款专用。差别收费、动态调整、分布实施、逐步上调是各地继续推进污水处理费改革的基本方向。截止到2017年底，石家庄、呼和浩特、沈阳、大连、长春、哈尔滨、合肥、长沙、海口、成都、银川等城市污水处理费上调至0.95元/吨。广州市推进基于用水额的阶梯收费模式。居民生活类污水分三个阶梯，第一阶梯（0-26m3）收费标准为0.95元/吨，第二阶梯（27-34m3）收费标准为1.43元/吨，第三阶梯（34m3以上）收费标准为2.85元/吨。污水处理费的改革极大促进了污水处理率的提高，及时反映了污水处理状况和污水处理费的支付需要。

同时，随着新《环保法》及实施细则的颁布，以及“水十条”等相关环保政策相继出台，污泥处置已经势在必行。2015年实施的《污水处理费征收使用管理办法》首次明确将污泥处置费用纳入污水处理费中，指出收费要补偿污泥处置设施的运营成本并合理盈利，在收费形式上形成了污水处理的闭环。目前，将污泥处理处置费用纳入污水处理费用的地区有北京市、江苏省太湖地区及常州市、广州市等地区。其中，江苏地区污泥处理处置费相对较高，折合到污水处理费中约合0.2元/吨，在污水处理费中占比为15%左右，广州市则为0.04元/吨。

（四）流域生态补偿

“十二五”期间，生态环境补偿政策试点探索稳步推进，中国17个省份推行了省域内流域生态补偿，流域生态环境补偿政策在流域综合治理中的效用初显。河南、湖南、江苏等地也在进一步开展基于跨界断面水质考核模式的流域生态补偿探索。其中，河南省在省辖长江、淮河、黄河和海河四大流域18个省辖市实行流域水环境生态补偿机制政策试点。为加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制，推进生态文明体制建设，财政部、原环保部、发改委、水利部出台《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，政策层面上取得重大突破。

作为首例跨省流域水环境补偿试点，自2011年以来，中央财政和浙、皖两省每年投入5亿元水环境补偿金用于新安江流域生态补偿试点。2014年试点期满，皖、浙两省联合监测数据表明，近3年新安江安徽出境断面水质稳中趋好，新安江的水质常年保持在Ⅰ类和Ⅱ类，达到试点考核要求，并带动了千岛湖水质实现与上游来水的同步改善，营养状态指数逐步下降。目前，新一轮新安江生态补偿试点已深入实施。

此外，2016年以来，中国跨省流域生态保护补偿机制探索加快。跨省生态保护补偿试点进展顺利，新安江、九洲江、汀江-韩江、东江、引滦入津等流域签署跨省流域上下游横向生态补偿协议，中央财政安排近12亿元生态保护补偿资金。生态环境部（原环境保护部）联合财政部积极推进建立促进长江流域上下游横向生态补偿机制，9省市实现全流域生态补偿。北京、河北、山西、辽宁、江苏、浙江、广东、江西、湖北9省（市）实现了行政区内全流域生态补偿，很多地方出台了相关办法和意见，各地流域生态补偿在补偿范围、标准等方面开展了不同模式的探索。

“两山”理念起源地——湖州市安吉县余村

（五）水资源税

2016年，财政部、税务总局和水利部共同发布《关于印发〈水资源税改革试点暂行办法〉的通知》，通知中规定自2016年7月1日起在河北省实施水资源税改革试点：河北省通过采取合理确定水资源费平移标准、调整供水价格结构和分步出台终端水价等措施重构水价形成机制；为促进地下水保护，对地下水超采区和严重超采区取用地下水，按规定标准的2倍和3倍征收水资源税；对限额内农业生产用水免征水资源税；同时，统筹考虑水资源税和南水北调终端水价，按照“科学测算、合理分担、逐年化解”的原则，河北省分步出台南水北调终端水价，为用水户接纳新的水价留出缓冲期。自启动以来，河北省已累计征收水资源税7.16亿元，较2015年同期水资源费增收1倍。取用水总量由2015年的187亿立方米降至2016年的182亿立方米，节约用水5亿多立方米。其中，地下水取用水量较上年降低6.56%，节水成效明显。2017年11月，财政部、税务总局、水利部印发《扩大水资源税改革试点实施办法》，自2017年12月1日起在北京、天津、山西、内蒙古、山东、河南、四川、陕西、宁夏9个省（自治区、直辖市）扩大水资源税改革试点。

（六）水污染治理的投融资政策

近年来，中国高度重视PPP模式，多项政策频发助推PPP模式推广，环境PPP政策体系逐渐健全，污水处理PPP模式推广应用力度逐步加大。2013年PPP模式在全国污水处理厂的覆盖范围接近一半，2014年和2015年财政部公布的第一批和第二批示范项目中，水污染防治PPP项目占环保类项目75%，受益最为直接。随着《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》的颁布，中国PPP立法取得了实质性推进。2017年，中国全面实施污水处理项目PPP模式，PPP项目在缓解政府资金短缺、转变政府职能、激发市场活力等方面已经初显成效。

此外，中国中央和地方政府已经开始积极探寻环境污染第三方治理模式。2015年国家发改委会同财政部、住建部、原环保部确定在北京市等10省（市）17个单位开展环境污染第三方治理试点示范工作。2016年发布的《环境污染第三方治理合同（示范文本）》标志着中国第三方治理在正规化、法制化管理上又迈出坚实的一步。与此同时，多地积极推进第三方治理，目前中国已有18个省（自治区、直辖市）颁布了指导第三方治理推行的文件。水污染第三方治理提高了水污染治理专业化水平和治理效果。

（七）水污染物有偿使用和交易政策

2014年，国务院发布《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》的出台，奠定了环境资源有价的理论基础，充分发挥了市场机制在污染物总量减排中的作用，使排污总量配置总体向环境绩效更佳、环保效率更高的企业倾斜，提高了环境资源的配置效率。2015年，国务院发布的《水污染防治行动计划》要求“深化排污权有偿使用和交易试点”。2016年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中再次提出“建立健全排污权有偿使用和交易制度”。截止到目前，中国正式获批国家级试点的省份及地区已经增加至11个，分别是江苏、浙江、湖南、湖北、河南、河北、重庆、天津、山西、陕西、内蒙古，除了国家授权的试点省份外，黑龙江、云南等地也在自行探索。

二、存在的问题

环境经济政策在推进水污染治理方面已取得较大成效，但是仍然存在缺乏反映资源与成本的水资源价格政策、流域生态补偿机制不健全、水污染防治项目PPP模式价格确定缺乏科学性等问题。

（一）缺乏反映资源稀缺与成本的水资源价格政策

中国水资源费征收标准普遍偏低，水资源费占各地水价的比重低，比价关系不合理，没有反映水资源的成本和稀缺程度，水资源价格与价值严重背离，导致水资源短缺与浪费局面并存。

（二）流域生态补偿机制不健全

流域生态补偿机制不健全，补偿区域、补偿方法、补偿额度、补偿绩效、生态转移支付等方面的国家性方案和标准尚未出台，补偿缺乏科学性。计算流域生态补偿各参数的方法种类很多。如基于不同的水质标准的生态补偿结果差异很大，计算生态补偿额度和分配方法的多种方法之间计算结果差异也很大。由于缺乏统一的标准，因此各利益方莫衷一是，往往是以博弈的方法协商解决。因此，结果往往缺乏科学性，大大地降低了试点地区结论的推广性，尤其是基于市场的流域生态补偿政策更加缺乏，推进难度更大。

（三）水污染防治项目PPP模式价格确定缺乏科学性

水污染防治项目的产品和服务价格，一方面是水污染防治项目设计运营建设所获得的合理回报，另一方面是政府对价格直接调整。政府对价格的波动有显著的影响，如果政府在定价低时不进行政策补贴或者政府定价过高都有可能使得价格的确定缺乏科学性。

三、新时代水污染治理环境经济政策建议

新时代国内主要矛盾是发展不均衡不协调的矛盾，其中资源利用的不均衡不协调极为明显和严重，水资源作为可再生资源，在理论上能够实现永久的重复利用，但是在现实中，水资源的开采和利用已经大大地超过其可再生速度，并且水资源的污染极其严重，干净和洁净的水资源逐步减少，按照此种水资源利用方式，中国迟早会陷入无水可用的地步。进入新时代，经济发展基础的各项资源必然将在可持续发展的目标下，以政府为规划，以市场为手段，充分发挥出自然资源稀缺性的价值。水资源尤其如此，水充沛洁净才能实现绿水青山，要实现水的充沛洁净，必然要以自然规律为导向，利用市场价格调节用水需求，为水污染防治收取水资源税，引入民营企业进入污水处理领域，实现对一次性水资源利用的大幅度降低，以加强水资源的循环利用。

（一）以市场为主导，提高水污染治理效率

市场配置资源具有成本低、灵活性强的特点，水污染治理一方面需要资金的支持，另一方面需要技术的支撑。通过市场平台，为各类优势资源进入水污染治理领域提供保障，强化水污染治理领域的市场信用建设，为资本市场提供合理盈利的渠道，激励水污染治理者通过各种方法，提高水污染治理效率，实现水污染治理的盈利，为降低水污染长期治理成本保驾护航。

（二）提高水资源利用公平性，合理制定水价

水价是控制用水量最主要的市场方式，在考虑各地区各流域水资源分布的情况下，以节约用水、循环利用为原则，突出其水价的市场公平，对不同城市人口的分布、行业的分布，实行差异性突出的水资源定价，并建立灵活的水价浮动机制。京津冀地区建立水价协同政策。污水处理费要覆盖到所有用水领域，根据污水处理的成本差异以及污水处理后的用途差异，按照阶梯特征，征收不同的污水处理费。将污泥处置费用纳入污水处理费中并提高在污水处理费中的比例。污水处理费要实现：①促进节约用水；②促进生产用水技术进步；③改善整个区域的水质。

绍兴市袍江新区斗门镇三江大河整治现场

（三）开展对生态补偿方法的研究，出台国家级的流域生态环境补偿标准或指南

由于流域生态补偿涉及到不同利益方资金的重新分配，因此统一的生态补偿标准对流域生态补偿尤其重要。中国需要根据国内外现有的研究成果并结合社会特点，统一流域范围的划分方法，明确流域生态补偿的主体，确定流域生态补偿标准、流域生态补偿计算方法、流域生态补偿资金分配方法及流域生态补偿绩效核算方法，并出台相应的国家标准和指南。这样有利于上下游地区在补偿主体和补偿资金上达成一致，有利于推动中国流域补偿工作的开展。

（四）保证公共利益，遵循效率公平，做好价格确定工作

在保证公共利益、维持项目本身的建设和运营的前提下，遵循效率公平的原则，做好价格确定工作。避免因价格问题影响私人部门投资的积极性以及损害公众利益。