我国国家公园体制的现状浅析

李艳梅

摘 要：建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，是我国生态文明制度建设的重要内容。党的十九大提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，进一步明确了国家公园体制在我国生态文明体制改革中的重要地位。为了建立符合我国国情的国家公园体制方案，2015年起，我国陆续在10个试点区开展国家公园体制试点工作。针对我国国家公园的发展现状，为促进我国国家公园体制的科学发展，本文分析了我国国家公园体制的现状及不足，并在此基础上提出了解决思路，对建设美丽中国，实现中华民族的永续发展，对全球的生态安全工作均有重大意义，充分保隋人民群众的环境权益，构建社会主义生态文明。

关键字：国家公园；现状；解决思路。

国家公园是一个国家为保护和利用特定的生态自然资源和历史文化遗产而设立的保护区域，具有保护资源，为国民提供娱乐体闲、文化审美等多种功能，在实践中成效显著，成为世界自然保护的典范。2017年3月5日中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第五次会议上，李克强总理在《政府工作报告》中提出：将出台国家公园体制总体方案，为生态文明建设提供有力制度保障。2017年，出台国家公园体制总体方案，为生态文明建设提供有力制度保障。国家一系列政策的出台，充分体现了我国建设国家公园体制的决心和其在我国存续的必要性，为国家公园建设提供了许多便利条件和方向指引，强有力的推动了国家公园体制在我国的发展。我国的保护地体系还不完善，不能有效处理好开发和保护的关系，重开发轻保护的现象依然存在，生态环境恶化，自然资源成为制约我国经济发展的关键因素。面对经济发展和生态保护的双重需求，改革我国的自然保护体系以适应经济社会可持续发展，促进国家公园的科学发展，建立具有尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念的国家公园管理体系。

1 多头管理，体制不顺

多头管理是我国目前管理制度的一个明显特征。首先从纵向来看，我国的风景名胜区不仅要接受上级行政主管部门的管理，还要接受地方政府的管辖，对自然文化遗产保护地的管理职权分散在国家十多个部门当中，形成了部门管理与地方管理为主的管理模式，造成部门管理条块分割、责任不清：从横向上来看，我国可以对风景名胜区行使管理权的行政部门除了建设部之外，景区内的文物、宗教、旅游等又都隶属于不同的行政部门。这种管理混乱状况，一方面容易形成各部门之间的权力重叠，另一方面又容易造成權力真空，致使在某些会带来利益的问题上出现几个部门重复管理，而在另外一些问题上则互相推诱，管理效率低下。

中国国家公园管理中一定要借鉴国际国家公园管理的经验，建立相对独立的、专门的国家公园管理机构。不委托地方管理，由中央行政部门或其派出机构进行直接管理，充分体现国家意志，突出国家公园资源保护的重要性和国家公园的社会公益性，避免国家公园受到地方短期和混乱开发的影响。

2 自然保护地分类多受部门利益驱动，缺少科学性和合理性

就四川省的自然保护地举例而言，其分类包括以下9种类型：自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、湿地公园/重要湿地、水产种质资源保护区、世界自然遗产地、水利风景名胜区和饮用水水源保护地。这种分类主要从不同部门的管理需要考虑，而非根据保护对象或者保护管理的性质出发进行科学的分类。分类不合理，类型之间交叉严重，空间上多处重叠。在9类自然保护地中，共有49处自然保护地存在重叠。其中，自然保护区中有31处与其他自然保护地重叠，风景名胜区中有29处与其他自然保护地重叠，森林公园中有24处与其他自然保护地重叠。

我国国家公园建设应效仿美国、口本国家公园，在管理中实行特许经营制度。通过将管理部门的管理权和经营权分离，保持管理机构的非营利社会公益性，让管理部门的工作重心转移到园内资源的保护上，实现管理机构由“业主”到“管家”的角色转变。此外，实行特许经营不仅是为游人提供诸多商业性服务的方式，还是公园收入的一大重要来源。我国企业将风景区视为投资回报率非常可观的区域，对于风景区投资的热情非常高，特许经营因而成为国家公园广泛吸纳社会资金的一种有效途径。

3 法律法规不健全或已有法规缺乏恰当的衔接

国家公园作为一种新的保护地模式在我国并没有实施的法律基础，相关立法不完善。目前，我国并没有国家公园专门立法，这对国家公园建设工作极为不利，不能确保国家公园体制建设工作有序运行，不能规范指引我国当前的国家公园体制建设。因此，它不能起到统领我国自然保护体系发展全局的作用。我国的自然保护体系立法以行政法规、部门规章、地方性法规和一些政策性文件为主，数量不少但质量不高，立法层次偏低。总之，我国有关国家公园立法内容交叉矛盾冲突多，纵向连贯性差，不能形成系统完善的法律体系。冲突时又不发挥其应有作用。另外，我国的保护地体系主要包含九种类型，不能同的保护地又由各自管理部门制定了相关立法，这些自然保护相关立法内容存在交叉矛盾，纵向连贯性差，不能形成科学完整的自然保护法律法规体系。

一方面，建立一部统一的自然保护高位阶综合性立法，即国家基本法，确保我国自然保护各项工作开展有法可依，遇到法律适用问题时，高位阶立法保障了自然保护专门立法适用上的优先性，确保其在生态保护方面发挥统领全局的重要价值。另一方面，建立国家公园专门立法，目前，社会各方主要有先制定综合的《自然保护地法》和先制定单项的《国家公园法》或《国家公园管理条例》两种立法思路。未来的立法进程，既要考虑法律体系的完整性，又要考虑推进改革的现实要求。并在实践中比较甄别，得出较优的立法次序与方案。积极推进国家公园的立法进程，对我国国家公园体制建设具有不可替代的指导规范作用。

4 自然保护地大多处于比较低级的管理水平

对于我们这样一个大国来讲，由于悠久的历史文化，我国现存大量的风景名胜区，从对保护对象的有效保护角度考察，大多数自然保护地还处于比较初级的管理水平，主要体现在“对保护对象的分布和动态不清楚，保护行动缺乏针对性”。其次，很多自然保护地不具备基本的技术支撑能力，甚至连保护物种都认不全，基本的生态学知识不具备。最后，社会力量参与管理程度低，无论是人力参与（如志愿者、非政府组织、当地社区等）还是资金投入都处于比较初级水平。

因此，提高管理机构和管理者的管理水平显得刻不容缓，可考虑人才引进或进行专业培训，以提高相关机构及管理者的管理水平。可以适当发挥公益组织在推动国家公园社区发展和自然教育方面的作用。同时，建立公益组织参与国家公园建设与管理机制。在国家公园制度中，明确可以允许和鼓励公益组织参与国家公园建设与管理。可借鉴国外经验，出台相关政策建立鼓励公益组织通过赎买集体土地所有权，捐赠给国家公园统一管理的机制，以及设置生态管护公益岗位、发展生态友好型产业等多元化社区发展机制。

参考文献

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