特色小镇的PPP投融资模式

林峰

特色小镇的投资建设，呈现投入高、周期长的特点，纯市场化运作难度较大。因此需要打通三方金融渠道，保障政府的政策资金支持，引入社会资本和金融机构资金，三方发挥各自优势，进行利益捆绑，在特色小镇平台上共同运行，最终实现特色小镇的整体推进和运营。已经广泛运作的PPP模式将成为特色小镇培育有力的资金支持。

一、特色小镇投融资的政策环境

（一）鼓励多渠道的对特色小镇的金融支持

国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中，提出强化金融支持。

专项建设基金要扩大支持新型城镇化建设的覆盖面，安排专门资金定向支持城市基础设施和公共服务设施建设、特色小城镇功能提升等。

鼓励政策性银行创新信贷模式和产品，针对新型城镇化项目设计差别化融资模式与偿债机制；鼓励商业银行开发面向新型城镇化的金融服务和产品；鼓励公共基金、保险资金等参与具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营；鼓励地方利用财政资金和社会资金设立城镇化发展基金；鼓励地方整合政府投资平台设立城镇化投资平台；支持城市政府推行基础设施和租赁房资产证券化，提高城市基础设施项目直接融资比重。

（二）鼓励多渠道的投融资创新

国家发改委《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》中提出创新特色小（城）镇建设投融资机制。

鼓勵政府利用财政资金撬动社会资金，共同发起设立特色小镇建设基金；鼓励开发银行、农业发展银行、农业银行和其他金融机构加大金融支持力度；鼓励有条件的小城镇通过发行债券等多种方式拓宽融资渠道。

（三）政策性信贷资金支持范围

住房和城乡建设部、中国农业发展银行《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》中对政策性信贷资金支持的范围作了明确规定。

在促进小城镇公共服务完善和特色产业发展的背景下，政策性信贷资金主要支持小镇基础设施配套、小镇公共服务设施、产业支撑配套设施三方面的建设。

二、特色小镇融资渠道

特色小镇的建设是社会多方资源对接、配合的综合表现。融资主要来自政府资金、政策性资金、社会资本、开发性金融、商业金融五种渠道。多个投资平台的参与，在缓解政府财政压力的同时，将为特色小镇发展提供强有力的资金支持，从而盘活小镇特色产业的发展。

（一）政府资金发挥“杠杆作用”

政府资金在特色小镇的融资渠道中起着引导和牵头作用，在建设中，许多公共服务需要政府直接投入，但往往地方政府的债务压力大，持续的财政输出显得不太可能。政府资金充分发挥其杠杆作用，较少的政府资金来撬动庞大的社会资本。政府可以单独出资参与，也可以通过股权形式参与。政府资金的主要来源为土地出让收入、税收收入、非税收入、申请的专项资金。

（二）政策性资金发挥“推力作用”

政策性资金是指国家为促进特色小镇发展而提供的财政专项资金，其中农业发展银行将不断加大小城镇建设的信贷支持力度，切实利用政策性金融支持，并明确支持范围包括以转移农业人口、提升小城镇公共服务水平和提高承载能力为目的的基础设施和公共服务设施建设，为促进小城镇特色产业发展提供平台支撑的配套设施建设。

（三）社会资本发挥“主体作用”

在特色小镇建设中，引入社会资本，不仅有利于缓解政府财政压力，提高特色小镇的建设效率，对民营企业来说可以获得直接或衍生利益。社会资本参与特色小镇主要依托产业发展项目，其中浙江省明确把交通、市政、能源、生态环保、社会事业、农业水利、信息设施等七大领域作为鼓励社会资本进入的领域。社会资本也参与公共服务领域PPP项目，但往往需要政府资金的支持。

（四）商业金融发挥“促进作用”

在特色小镇的建设中，往往通过PPP融资途径实现商业金融，作为投资主体的商业银行既要成为PPP项目服务商，又要成为规范者和促进者。

商业金融对特色小镇的支持范围一方面是对基础设施建设提供信贷支持服务，另一方面是对相关产业经营户、种养户、农业龙头企业等，以纯信用、家庭担保、商标质押等多种方式予以资金支持。

（五）开发性金融发挥“补充作用”

在特色小镇建设中，开发性金融主要承担长期融资的任务，针对瓶颈领域，提供大额长期资金，主要包括基础设施、基础产业、特色产业等领域的建设资金问题。在具体做法上，以政府干预为主要特征，充分运用和发挥政府组织增信的高能量，通过与地方政府签订金融合作协议，约定共建信用、贷款支持、承诺还款来源和方式等内容，建立起完善的风险控制机制和信用体系。如中国开发性金融促进会等单位共同发起成立的“中国特色小镇投资基金”。

三、特色小镇PPP投融资模式

特色小镇的开发是集旅游景区、消费产业聚集区、新型城镇化发展区三区合一，产城乡一体化的新型城镇化模式，包括土地整理、资源整合、产业开发、基础设施建设等项目。

特色小镇建设强调的是产业、文化、宜居、环境等各种要素的整合，而当地政府往往缺乏这样的运作能力。因此，才需要引入社会资本，引入专业的城市投资建设运营商，通过PPP模式，通过专业化的手段，摆脱当地人才、资金、能力不足这种瓶颈来进行优质资源的整合，促进特色小镇的跨越式发展。

特色小镇具有公益性和商业性双重性质，具有接力PPP模式的天然基因。

第一，在融资方面，投资者通过与政府合作的PPP公司作为主体投融资，既避免了政府增加债务负担，也避免了政府平台融资受限的问题。

第二，在基础设施建设方面，政府部门和社会资本可以取长补短，发挥各自的优势，弥补各自不足。双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

第三，在项目经营方面，特色小镇的商业性项目和经营性项目将给社会资本充分的经营空间，充分发挥社会资本优秀的管理能力、高效的经营能力、开放的市场化运作能力，推动特色小镇特色产业和旅游业的蓬勃发展。

（一）特色小镇PPP模式各部门职能

1.PPP项目公司

PPP项目公司（SPV特殊目的公司）是PPP项目的具体实施者，由政府和社会资本联合组成，主要负责项目融资（融资金额、目标、结构）、建设、运营及维护、财务管理等全过程运作。

2.政府部门

政府部门（或政府指定机构）通常是主要发起人，通过给予某些特许经营权或一些政策扶持措施来吸引社会资本并促进项目顺利进行。在PPP模式中的职能主要体现在：招投标、特許经营权授予、部分政府付费、政府补贴、融资支持基金（股权、债权、担保等形式的支持）、质量监管、价格监督等方面。

3.社会资本

社会资本也是主要发起人之一，同政府指定机构合作成立PPP项目公司，投入的股本形成公司的权益资本。社会资本可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体，主要包括私营企业，国有控股、参股企业，混合所有制企业。

4.金融机构

金融机构在PPP模式中主要提供资金支持和信用担保，也可作为社会资本参与投资。由于特色小镇项目的投资规模大，在PPP项目的资金中，来自社会资本和政府的直接投资所占比例通常较小，大部分资金来自于金融机构。向PPP模式提供贷款的金融机构主要是国际金融机构、商业银行、信托投资机构。

（二）特色小镇PPP模式投资收益

特色小镇项目PPP开发过程中，由于各参与部门对整个项目进行了投资或风险分担，因此基于共享原则下，项目的利益分配主要考虑投资额和所承担的风险程度。同时，政府要建立对收益进行补贴、调整或约束的条款。

对社会资本来说，非运营项目的主要收益来源于政府补贴；半运营项目或运营项目的主要收益来源于项目运营收益分成和政府给予的补贴。如运营初期业务量较小导致社会资本的利润率低于合同规定水平，政府就有责任通过财政补贴等方式来保证社会资本应该享有的合同内容下的基本利润。

对金融机构来讲，如果只是提供资金（为项目公司融资）的间接参与，则收益来源主要是贷款利息。如果作为社会资本的直接参与，则可与政府、社会资本签订三方合作协议，最终享受项目运营收益分成或政府偿付费用。

对于政府而言，主要收入为土地出让收入+税收收入+非税收入+专项资金，同时这四项收入将成为政府偿付各参与者成本和利润的主要来源。