环境治理修复类PPP模式项目特点及管控探究

邢志军 张隆隆 王珏 李海礁

Research on Characteristics and Control of PPP Model Projects of Environmental Remediation

摘要： 在保护生态环境，提升城市环境质量以及推动公共领域PPP项目发展等方面国家利好政策的指引下，环境治理修复类PPP项目在各个城市落地开花。本文针对东方园林近两年中标的58个项目进行其特点统计分析，总结其形成风险源的主要因素，认为PPP项目虽然有其特殊性和唯一性，但经过统计项目（案列）的非结构数字化、模块化、定量化的对比分析后，其能够对后续项目产生积极的、有针对性的管控建议。

Abstract： Under the guidance of the national favorable policies in protecting the ecological environment， improving the quality of the urban environment， and promoting the development of PPP projects in the public sector， the PPP projects for environmental remediation and restoration have been established in various cities. This article analyzes the characteristics of the 58 projects that have won the bid in the recent two years of Orient Landscape， and summarizes the main factors of the formation of the risk source. It believes that though the PPP project has its particularity and uniqueness， it can produce positive and targeted control suggestions for the subsequent projects after the comparative analysis of non-structural digitization， modularization and quantification of statistical items （case lists）.

关键词： PPP；环境治理修复类；管控；统计分析

Key words： PPP；environmental remediation；management and control；statistical analysis

中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2018）15-0026-03

0 引言

随着城镇化迅速的发展，城市急速扩张的过程中，过去城市郊区的矿山开采、公路、水利建设等行业粗放式的经营活动产生了大量的损毁土地以及滞后的基础设施，都阻碍了城市在空间上的发展需求。同时，人们追求绿色城市空间生活、讲求体验式旅游人居环境的呼声也是越来越高[1]，因此，对环境的治理提升、城市基础设施建设公共项目如雨后春笋般涌现出来。由于这些项目牵扯的面积大，涉及到环境、基建、规划等多方面，项目操作复杂、周期长、需要的资金量大。本文针对东方园林旗下（上市公司）从2016年到2017年9月中标公示的有此类特点的项目进行分析，尝试探讨环境治理修复类PPP模式项目特点以及管控建议的探讨。

1 PPP模式概念

PPP（public-private partnership）模式，又称公私和营。其最早是英国为了发展国内经济，针对公共基础设施建设而提出的，由政府发起，在政府公共职能部门和私营投资方签订协议建立长期合作，来操作运营项目的一种模式[2]。其分狭义模式和广义模式，狭义的PPP模式，则像BOT、TOT、DBFO等模式的各种项目的投资建设的总称，其主要在于融资以及合作方将风险分担。广义PPP模式可以泛指政府公共职能部门和私营合作方、国企[3]为提供某种服务而建立的合作关系[4，5]。随着PPP模式的应用范围在路桥、轨道、供水污水处理、垃圾处理、学校医院建设、景区、全域旅游规划建设等等范围不断的增大，其合作模式不但主要解决了政府资金的不足，更是有效的配置优良资源来合理的分担项目风险[5]。

2 项目特点分析

五年来国务院多次召开会议在全国各地推广PPP项目，为中国经济从高速度增长向高质量发展奠定了坚实的基础，北京东方园林环境股份有限公司积极响应国家政策——加快推进生态文明建设，绿水青山就是金山银山。只有恢复绿水青山，才能使绿水青山变成金山银山。公司全面推进业务转型升级，全面配合地方政府开展PPP项目业务，并且取得显著成绩，真正成为生态文明建设的践行者。东方园林从2016年-2017年（9月）中标PPP项目为58个（附表1），总金额为903.43亿。项目的合作模式有PPP、BOT、DBOT、DBFOT、BOT+TOT、BOT+EPC，即合作的方式多样且有很多的扩展，且将传统的建设项目的和同样式有极大的集成式创新应用。项目涉及均为城市基础公共设施建设（公园、道路）、城市空间环境改善、城市污染水体、土壤治理修复、矿山等损毁土地修复等等。这些项目大多牵扯到风景园林、生态学、地质学、环境工程、地下水、植物学、林学、工程学等多学科需要解决的难点问题，因此，多专业人才团队，多领域公司单位的交叉组合式探讨解决方案成为环境治理修复类PPP模式项目的必要途径。东方园林组织架构下成立包括生态、环境、景观、康养、环保、全域旅游等多个板块集团的专业团队，但从PPP项目联合体占比达75.86%（其中，三家以上的联合体占比43.1%）。可见采用PPP模式的项目对企业的选择和要求上很高，只有針对性强的不同领域的企业相互联合，优势互补才可以适应市场的发展。

针对环境治理修复类PPP项目统计数据很容易发现其特点，容易造成风险的主要因素有以下四点①项目的全生命周期往往是长久的，牵扯的私营方移交后也需要较高的资产，能够继续为公共服务。而其移交前由私营方和政府联合成立的SPV公司或者运营公司参与的时间（包括建设期和运营期）为5-30年，而大多集中在5-15年期间（图1-a），建设期与运营期比值（建设期年限/运营期年限）基本上均小于0.33（图1-b），可见项目建设期年限几乎都在运营期年限的1/3之内。项目建成之后的运营管理对合作方的挑战更大，特别是要形成一些固定资产，在合作运营期结束后需要项目拥有较高的残值，方便移交政府后能继续为大众服务；②项目的投资额度很大，基本都上亿。其中15亿以下就有37个，15亿到30亿的13个，二者共占比86.21%（图2）。正因为如此，政府没有足够的资金去支撑项目庞大的开支，引进了私营合作方或者国企，借助其资金优势，可以实现地方上基础设施建设及环境改善项目的实施。同时，在国家层面，在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个“强制”试点。一是在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式；二是在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备有营运条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式[6]。但是资本往往具有趋利性，在复杂、特殊的大项目上的合作一定需要实际评估，多次论证；③由于环境修复类PPP项目，均具有其地方的特殊性，且有不可逆性，即使成熟的操作过很多项目，但新的项目也需要学习，没有可以复制的经验可言，但成功项目经验具有借鉴意义，特别是项目全生命周期管理方面内容案例，以及形成的管理操作流程值得去学习，这样就相对来说，可以减少项目管理摸索过程中的风险，形成参与企业特有的项目案例式经验；④此类项目的涉及面广，占地面积较大，复杂程度高，比如损毁地修复改造项目，大多牵扯到生境重建技术，即通过适度的人工干预来加快野生动植物群落的形成，包括地形的塑造，组织水系，构筑生态岛以及选播草种等多项工程措施[7]。这些内容交叉性强，领域广，需要的合作方也多，多则牵扯到国外企业，在我国大多有国有企业参与。虽然项目的规模和复杂程度不存在线性的关系[5]，但是规模、投资额度以及参与企业的多少是项目复杂程度发展趋势的重要指标。其也就预示着项目的工程信息、文化交流[8]、总体调控管理以及施工交叉等等复杂性不言而喻。

3 项目管控建议

环境治理修复类PPP项目其实施过程中的风险管控重要性不言而喻，但项目可行性分析时的论证考量依然要引起足够重视，首先，在国家利好政策的指引下，地方政府迫于环境改善的压力急于促成项目的前提下，参与企业一定不能盲目的追求项目的落地，而忽略项目可行性的研究，针对项目的经济性、社会性、环境诉求与评价等等，一定要有多学科、多专业的人才（特别要有经济学背景的人参与）仔细的调查、认真的对比，做好项目的可行性的论证与评估工作，在源头上来认真管控将有可能发生的风险，企业在实施已有的PPP项目时，要认真地总结案列式经验，形成模块化的管控经验文本以及合同样式约束文件，将非线性的结构化设计的、勘察的、施工的等等内容进行数字化的统计分析，每一个项目虽然都有其特殊性，但细小的模块化进行合理的组合将会给项目的实施操作带来意想不到的结果，这就是没有规律可循的PPP项目唯一的规律就是将每一个项目精心分解，进行模块化、数字化管理，最后集成统计证据化的反演，来指导新项目的实施。

复杂、涉及面广的项目实施过程中，重要的管控要根据实现目标的层次来具体的划分：传统的第一层目标就是进度、质量、安全、成本、信息、合同等，这都是最基本的目标；环境治理修复类的项目多种修复目标需要残损价值的识别、修复后标准的确认以及城市绿色空间的重新定义等等属于长时间的大众感知的目标，这也是企业达成效果目标以及社会认可度目标，这是第二目标；第三目标是要在成本利润上各方内部满意度上的目标，这是项目合作各方领导管理智慧的结晶，也需要企业长时间的合作磨合出来的互利互惠的合作方式目标。按照其目标的不同，进行详细的因素表格化打分或者现场评估，让管理架构简单化，评估操作定量化，综合分析模型化（风险—脆弱性过程[3]，风险分配的博弈模型[9]等等），总体把控专家评估化。

4 结论

本文结合北京东方园林中标的58个环境治理修复类PPP模式项目，总结项目的金额、年限以及涉及领域特点，运用统计的方法归纳出项目的周期年限、规模、复杂程度等特点，针对这些特点，给出了项目在落地前的可行性研究的重要性以及以往操作项目的模块化案例经验分析，以及在项目实施过程中，有针对性地进行实现目标的层次化划分。按照三层目标的不同需求，来分层进行详细的因素表格化打分或者现场评估，让管理架构简单化，评估操作定量化，这样来操作具有独特性和唯一性的PPP项目有据可依，有经验可参考，有模块可植入。

参考文献：

[1]http：//www.china-shj.org.cn/archive/2116.html.

[2]Guy Crauser. Guidelines for Successful Public-Private Partnerships[A]. Partnerschaften.2003.

[3]滕鐵岚.基础设施PPP项目残值风险的动态调控、优化及仿真研究[D].东南大学，2016.

[4]柯永建.中国PPP项目风险公平分担[D].清华大学，2010.

[5]梁冬玲.PPP模式建设项目隐性风险研究[D].东北林业大学，2014.

[6]中华人民共和国财政部.关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知[Z].财金[2016]90号.

[7]崔庆伟.英国采石废弃地修复改造再利用研究[J].中国城市林业，2017，15（3）：6-10.

[8]Cao A D， Cruz M P D L. Integrated Methodology for Project Risk Management[J]. Journal of Construction Engineering & Management， 2002， 128（6）：473-485.

[9]李林，刘志华，章昆昌.参与方地位非对称条件下PPP项目风险分配的博弈模型[J].系统工程理论与实践，2013，33（8）：1940-1948.