地下水管理立法分析与制度研究

陈飞 于丽丽 侯杰 丁跃元 刘国军

摘要：地下水是水资源的重要组成部分，在维系良好的生态环境方面具有重要作用。针对地下水管理现状及存在的问题，结合《地下水管理条例》立法工作，首先分析了地下水管理立法的必要性，并从政策支持、公众需求、管理经验等多个方面分析了地下水管理立法的可行性，阐述了立法的基本原则和总体思路；然后对地下水管理中存在的几个关健问题进行了分析和说明，并在此基础上对地下水管理制度进行了研究；最后为地下水管理立法工作提出了管理制度体系设置建议。

关键词：地下水；立法；管理制度；地下水管理条例

中图分类号：P641.8 文献标志码：A doi：10.3969/i.issn.1000-1379.2018.01.011

地下水具有重要的资源和生态环境功能，对保障我国城乡居民生活生产用水、支持经济社会发展和维系良好生态环境具有重要作用。20世纪70年代以来，我国地下水开发利用规模不断扩大，2015年地下水水源供水量达1 069亿m3，约为1972年的5.4倍，占全国总供水量的17.5%[1]。持续大规模的地下水开采，已造成一些地区地下水开发利用过度，特别是北方地区，地下水开发利用程度普遍较高，尤其是近40a来地下水开采量快速增长，加之缺乏科学的管控手段，导致部分地区地下水超采问题突出。针对地下水管理现状与存在问题，水利部于2008年启动了地下水管理立法前期工作，研究起草《地下水管理条例》（以下简称《条例》）。本文结合《条例》起草工作实际，针对立法工作中的一些关键问题，进行深入研究，并提出我国地下水管理制度设置建议。

1 立法必要性与可行性分析

1.1 立法必要性

地下水是重要的供水水源.目前我国广大农村地区和三分之二的城市以地下水为主要飲用水水源，全国井灌区面积占总灌溉面积的比例已达40%。尤其是在特殊干旱年份或遭遇突发事件时，地下水是唯一可靠的应急备用水源，对保障应急情况下的供水安全、维护社会稳定和降低灾害损失具有不可替代的作用。一些地区为满足经济社会发展用水需求，大量超采地下水，目前全国平原区地下水超采区总面积近30万km2。部分地区地下水超采严重，引发了一系列问题，包括地下水位持续下降、地面沉降、地面沉陷及地裂缝、海（咸）水入侵、土地荒漠化等[1-2]。同时，地下水水质问题突出，浅层地下水水质总体较差[1，3]。

地下水管理立法是加强地下水管理和保护的法制保障。但是，我国目前尚无全国性的地下水管理专门法律法规，地下水资源管理与保护的法规体系尚不健全，管理制度尚不完善。《水法》和《水污染防治法》等国家层面的法律法规尽管在地下水资源管理与保护方面提出了宏观性的要求，但规定过于原则、可操作性不强，国家层面缺乏地下水资源管理的专门性法规。多年来，社会各界关于地下水管理立法的呼声一直很高。面对日益严峻的地下水管理形势，加快制定出台《条例》是十分必要和紧迫的。

1.2 立法可行性

（1）有国家政策的大力支持。近年来，一系列关于加强地下水管理与保护的政策文件陆续出台。十八届三中全会明确要求：对水土资源超载区域实行限制性措施，调整地下水严重超采区耕地用途，有序实现耕地休养生息。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出：要严格地下水管理和保护，尽快核定并公布禁采和限采范围，逐步削减地下水超采量，实现采补平衡。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》进一步明确了严格地下水管理和保护的政策要求和主要措施。

（2）有现行法律法规和管理经验做立法基础。虽然我国目前尚无全国性的地下水管理专门法律法规，但地下水管理工作早已受到重视，并体现于现行法规的部分条款之中。如《水法》《水污染防治法》《矿产资源法》以及其他涉及水、污染治理、矿产资源、城市规划等的法律法规，都有与地下水管理相关的内容。同时，我国大部分省（区）出台了涉及地下水管理的地方性法规，构建了区域性地下水管理制度，如陕西、河北、内蒙古、云南、辽宁、新疆等（见表1）。上述法律法规或规章以及地方管理经验为制定地下水管理专门法规奠定了基础。

（3）有社会公众需求基础。作为一种法律手段，地下水管理的专门立法能否达到管理和保护地下水资源的目的，很大程度上取决于是否具有有效贯彻实施的社会基础和民意基础。长期以来，对地下水合理开发利用认识不足、监管和保护不到位，导致我国地下水无序开发严重，超采引发的水位下降、地面沉降等问题突出，一些地区水质日趋恶化，已严重威胁区域水文地质生态环境[4]。随着公众资源与环境保护意识逐步提高，地下水的资源和生态环境功能与价值越来越受到全社会关注，依法开发、利用、节约、保护、管理地下水和防治地下水污染的呼声越来越高，这为地下水管理立法奠定了充分可靠的社会基础和民意基础。

（4）有国外相关立法可以借鉴。地下水资源管理和保护是一个国际性难题，许多国家都给予高度重视，通过不同的途径与方法加强地下水的管理与保护立法。如荷兰、韩国等分别制定了专门的《地下水法》[5-7]，对地下水的开发、利用、保护、管理等进行了明确规定；而美国、澳大利亚、日本等国家对地下水资源管理和保护的立法则体现于不同的法规中[8-10]，这些法规互为补充，为保护地下水资源发挥了重要作用。各国地下水资源管理立法的内容不尽相同，制度设置也有所区别，但其中行之有效的规定可为我国提供参考。

2 立法原则研究

地下水具有水资源和矿产资源的双重属性以及赋存与循环特点。作为地下水管理立法的基本原则，既要考虑地下水的特性，又要对国家方针、政策高度概括。《条例》立法基本原则主要包括以下几个方面。

（1）可持续发展原则。地下水管理最主要的目标是保持资源和生态环境的可持续性，地下水资源开发、利用、管理的各个环节坚持保护优先，不能造成长期的、系统的恶化。坚持人水和谐，尊重地下水自然规律，正确处理地下水资源开发利用与保护的关系；采取综合措施加强地下水源涵养，发挥地下水的多种功能，提高其战略储备能力。为此，《条例》明确以“促进地下水可持续利用，保护和修复生态环境”为目的，建立或明确地下水超采治理制度、污染防治制度、总量与水位双控制度等，以加强水源涵养，实现采补平衡。

（2）协调合作原则。目前地下水资源管理存在部门间权责不清、沟通不畅、缺乏合作的问题，加之公众对地下水管理的参与度低，导致资源不断减少、污染逐渐加剧。为了更好地利用和保护地下水资源，针对地下水管理体制不顺、权责不明的问题，明确地下水管理体制与政府职责，并要求部门间地下水监测信息共享，以及地下水开发利用、保护与管理信息等依法向社会公开发布，另外还明确公民权利义务和表彰奖励规定，鼓励公众参与地下水管理。

（3）预防为主的原则。基于自身赋存条件和更新缓慢的特性，地下水一旦遭到破坏，将难以恢复。因此，在地下水管理和保护过程中，应该坚持预防为主的原则，防患于未然。预防为主原则指的是采取各种预防措施，防止地下水资源与环境问题的产生和恶化，把地下水承载能力控制在其能够维持生态平衡和社会持续发展的限度内。为此，明确总量与水位双控制度、水资源论证、地下水年度取用水计划、水源涵养、海（咸）水入侵防治、污染防治等要求，在地下水开发利用、污染防治等工作中体现预防为主的原则。

（4）行为主体负担的原则。行为主体负担原则的核心内容为“谁利用谁保护，谁污染谁治理”。在地下水开发利用过程中，应依法保护地下水资源，不过量开采，对地下水的污染实行期限治理，明确行为主体的义务和责任，充分发挥法律处罚的威慑力，并在现有基础上适当增加承担法律责任的方式，如要求企业和个人等行为主体对破坏和污染的含水层进行修复和治理等。《条例》在凿井、地下水资源开发利用、疏干排水、污染防治、计量监测、水资源论证、地质灾害危险性评估等多个环节中规定行为主体的义务和责任。

3 地下水管理存在的问题与制度设置

3.1 地下水管理存在的问题

近年来我國地下水管理工作虽取得一定进展，但与落实最严格水资源管理制度的总体要求还存在一定差距，具体表现在：①地下水管理法制建设基础薄弱，地下水相关立法远远滞后于工作实际需求，缺少专门指导地下水管理实践的法律法规[11]；②管理制度不健全，各部门间业务存在一定交叉，协调困难，导致地下水管理和保护政策难以落实[12]；③地下水开发利用缺乏统一规划，取用水总量控制与水位控制制度尚未建立，无序开采问题突出；④地下水管理基础薄弱，地下水动态监测设施不足，监测及传输手段相对落后。

3.2 管理制度设置

根据我国现行水资源管理法律法规体系，《条例》应定位为《水法》的配套法规，是全面规范地下水开发、利用、节约、保护、管理和污染防治工作的专门行政法规。首先，《条例》旨在建立完整的地下水管理制度体系，特别是增加总量和水位双控制度、战略储备制度等新的制度及政策措施，把国家相关文件要求及政策上升为法律法规文件；其次，《条例》是对《水法》规定的总量控制、取水许可、有偿使用等基础制度以及禁限采区划定要求进行细化和实化，突出可操作性。针对当前我国地下水管理中存在的问题，《条例》针对性地设置具体的管理制度。

（1）关于管理体制。针对地下水管理体制不顺、权责不明的问题，《条例》进一步明确地下水管理体制。依据《水法》《水污染防治法》等法律法规和国务院“三定”规定，明确国务院水行政主管部门负责全国地下水统一管理和监督，并对环境保护主管部门、国土资源主管部门以及其他有关部门的职责范围进行界定；同时规定流域管理机构、地方水行政等有关部门的职责，并明确有关具体制度和政策的实施主体和地下水管理与保护目标与责任考核机制。

（2）关于调查评价与规划制度。针对地下水管理基础薄弱问题，设立地下水调查评价、规划、监测等制度，规定地下水调查评价的内容、频次等，明确地下水的规划体系、内容、规划批复和规划执行等，并对地下水动态监测提出要求。

（3）关于开采总量和水位控制制度。建立地下水取用总量控制和水位控制管理制度。一是规定国家实行开采总量与水位双控制，各省（区）确定市、县级地下水开采总量和水位控制指标；二是规定地下水总量和水位控制指标确定的依据和程序；三是明确总量和水位控制的要求，规定地下水开采总量不得超过地下水开采总量控制指标。

（4）关于分层分类管理制度。针对地下水分布特点，设立分层分类管理制度。针对地下水系统的空间分异性特征和各个地区不同的开发利用现状，地下水资源的管理应根据不同区域生态环境保护的要求和地下水功能定位，科学采取地下水保护措施，合理安排地下水开发利用布局，实现地下水分层分类管理。一是针对地下水补给情况，实行分层管理。根据更新的难易程度，将地下水划分为易更新和难以更新地下水，并分别提出管理要求。二是针对地下水不同功能特点，以及生态环境脆弱、开发地下水易导致生态环境问题等的敏感地区，结合禁限采区的划分，实行分类管理。同时明确矿泉水、地热水的管理要求，规定矿泉水、地热水的开发利用应当符合地下水利用与保护规划，并纳入地下水开采总量控制管理。

（5）关于战略储备制度。与地表水相比，地下水水质普遍良好，供水保证率较高，且便于取用，尤其是在特殊干旱年份或遭遇突发事件时，地下水是唯一可靠的应急备用水源。目前，我国一些省（区）已建有地下水储备水源，但是尚未有省（区）真正建立起地下水战略储备制度。针对战略储备和应急需要，设立地下水战略储备与应急管理制度，规定国家建立地下水战略储备制度。一是规定为应对特殊干旱等，国家建立地下水战略储备制度，合理确定地下水战略储备量。二是规定各级人民政府应当制定战略储备预案。三是规定地下水战略储备应当优先用于保障城乡居民生活用水，除特殊干旱年份外，不得动用地下水战略储备。

（6）关于超采区与禁限采区划定制度。针对我国地下水严重超采问题，应将地下水超采区管理和治理作为重要内容，设立地下水超采治理与保护制度。一是地下水超采区划定，明确国务院水行政主管部门定期组织开展超采区划定和复核工作，必要时可增加频次。二是地下水超采区治理，明确在地下水超采地区、特殊保护区等，各省（区）应划定地下水禁采和限采区；已发生严重超采、出现地质环境问题的地区，重大基础设施保护区域内应当划定为地下水禁采区。

（7）关于地下水饮用水水源地管理与保护及污染防治制度。保护地下水饮用水水源地及地下水污染防治是保障人民群众饮水安全的重要任务。针对地下水污染突出问题，设立地下水饮用水水源地管理保护与地下水污染防治制度。一是地下水饮用水水源地核准制度，县级以上人民政府水行政主管部门确定地下水饮用水水源地名录；二是地下水饮用水水源保护区管理制度，经核准的地下水饮用水水源地依法划定地下水饮用水水源保护区，《条例》对保护区的划分和要求进行规定；三是污染防治制度，对点源污染防治、生产建设污染防治、农业面源污染防治、串层污染防治、污染突发事故处置等内容进行明确规定。

4 结语

法律是治国之重器，同样也是治水之准绳。我国高度重视依法治水工作，出台了《水法》《水污染防治法》《防洪法》等一系列水相关法律法规。地下水是水资源的重要组成部分，具有重要的资源和生态环境功能，由于部分地区过度开发利用地下水引發了一系列资源与生态环境问题，加之《水法》等对地下水管理规定过于宏观、地下水相关管理制度体系尚不完善，因此迫切需要出台地下水管理专门性法规。针对此现状，本文结合地下水管理立法工作实践，分析了地下水管理立法的必要性和可行性，对地下水管理中存在的若干关键问题进行了总结和研究，并有针对性地提出了调查评价与规划制度、开采总量和水位控制制度、分层分类管理制度、战略储备制度、超采区与禁限采区划定制度、地下水饮用水水源地管理与保护及污染防治制度等相关管理制度，阐述了符合当前管理现状的地下水管理体制，为完善地下水管理制度体系设置提出了建议。

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