加大节水灌溉设备购置与使用财政补贴的思考

付 健，卞 磊

(1.水利部发展研究中心，北京 100038；2.湖北省水利水电规划勘测设计院，武汉 430064)

近年来，党和国家高度重视节水灌溉，把节水灌溉作为一项革命性措施来抓，节水灌溉取得一定发展[1]，相关节水灌溉设备运用日益广泛。截至2013年底，全国有效灌溉面积达到0.635 亿hm2，其中高效节水灌溉面积0.143 亿hm2，约占有效灌溉面积的22%。滴灌、喷灌等节水灌溉设备具有一次性购置投入大、日常消耗性材料购置与设备零件更换费用较高的特点，在现有农村经济条件下和现有农业经营规模的基础上，政府保障国家水安全和粮食安全、实现“节能减排”和农民减负增收的目的不完全一致，政府需要承担起更多的投入责任。但目前财政补贴的范围和力度尚不能满足节水灌溉发展的需求。2011年《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出“扩大节水、抗旱设备补贴范围”，2015年中央一号文件提出“扩大节水灌溉设备购置补贴范围”，本文针对加大节水灌溉设备购置与使用的财政补贴支持进行了思考。

1 节水灌溉设备购置与使用财政补贴政策及实施现状

近年来，我国通过大中型灌区节水改造、小型农田水利工程重点县建设、东北节水增粮行动等项目的实施，大力发展节水灌溉，还将节水灌溉设备纳入了农机购置补贴范围，发挥了促进节水灌溉设备推广应用的积极作用。对于节水灌溉设备使用，部分地区根据发展高效节水灌溉的需要和自身财政实力采取了相应的奖补措施。

1.1 国家及地方实施了农机购置补贴政策，纳入了部分节水灌溉设备

为调动农民种粮积极性、保护和提高粮食生产能力，2004年我国开始实施农机购置补贴政策，由国家对购置和更新大型农机具的农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机作业服务组织给予一定补贴。政策实施十几年来，中央补贴资金规模连年增加，从最初的0.7 亿万元上升到2014年的237.5 亿元，2015年资金规模与2014年基本持平(具体见表1)，有力提高了农业装备水平，促进了农业发展方式转变和农牧民减负增收[2-4]，取得了利工利农、一举多效的好效果。节水灌溉设备是增强农业综合生产能力的重要农业机械设备，是农机购置补贴的重要对象。每年《农业机械购置补贴实施指导意见》确定中央财政资金补贴机具种类范围，其中节水灌溉设备包含在排灌机械类别(2015年度具体分类见表2)中。各省(市、自治区)每年结合本地情况，在国家确定品目中，选择部分农业生产急需、农民需求量大的品目纳入中央财政补贴机具种类范围，并进行细化分档，如新疆将灌溉用过滤器划分了47个分档。近年来，不少节水灌溉设备购置者享受了相应的财政补贴。

1.2 部分地区以节水灌溉作业补贴和耗材购置补贴的方式开展了节水灌溉设备使用补贴

表1 2004-2015年中央财政农机补贴资金规模1

注：数据来源财政部网站。

表2 纳入2015年农机补贴的排灌机械分类

发展高效节水灌溉是解决内蒙古鄂尔多斯市水资源短缺问题，提升水资源对经济社会发展支撑作用，促进经济社会发展转型的唯一出路，因此，该市结合水权转换项目的实施，以“以奖代补”的方式在黄河南岸灌区实行了节水灌溉补贴，切实提高了农民的节水积极性。具体奖补标准为滴灌、喷灌、畦田改造每公顷每年奖励分别为375元、225元、120 元，滴灌带更新每公顷每年补贴1 200元，水权受让地所需资金由当地旗(区)财政承担，水权出让方所需资金由市财政承担。实际上，前者为节水灌溉作业补贴，后者为节水灌溉耗材购置补贴，均为提高节水灌溉设备使用率而实施的补贴政策。

2 现行节水灌溉设备购置与使用财政补贴政策存在的问题

尽管国家及地方实施了一系列以农机补贴为重点的促进节水灌溉设备购置与使用的补贴政策，但由于我国高效节水灌溉发展起步较晚，且节水灌溉设备仅是农机设备中的一小类，设备购置补贴的范围和力度还不够，设备使用的补贴政策还很缺乏，不能满足节水灌溉发展的实际需求。

2.1 农机购置补贴政策中对于节水灌溉设备购置补贴的范围和力度不够

中央财政设立农机购置补贴专项资金以来，农机补贴政策已经成为引导农民购机选择、优化农机装备结构的风向标。2004-2014年，中央财政安排资金962.2 亿元，带动了地方和农民投入2 735.9 亿元，补贴购置各类农机具2 867.2万台(套)。但是，由于对节水灌溉设备购置补贴的范围和力度不够，财政补贴引导、带动购机者投资节水灌溉设备的作用还远远没有发挥。如天津市武清区是全国第3批小型农田水利重点县和全国100个高效节水灌溉试点县，2012年度使用农机补贴资金2 280.508 万元，但用于补贴“喷灌机械设备”小类的资金为0；2013年度有3 285台(套)农机享受补贴，但“喷灌机械设备”小类仅有2台。其他地区情况也类似。具体表现在以下3个方面。

(1)补贴设备类型不全面。一方面，纳入补贴设备品目不全、细化分档较少，许多地方的补贴类型缺少微灌、灌溉用过滤器等品目的细化分档；另一方面，与节水灌溉有关的测控设备、施肥设备、输水管材及管件以及各种附属设备并未纳入其中。

(2)补贴标准偏低，农民购置节水灌溉设备的负担仍然较重。一方面，中央财政补贴标准偏低。对于纳入补贴目录的节水灌溉设备，中央财政补贴标准与其他农机设备补贴标准一样，为不超过此档产品在本省域近3 a平均销售价格的30%，远远低于东北节水增粮行动中总投资60%的补贴标准。另一方面，除上海等地外，绝大部分地区没有设置相应的地方财政补贴额度，仅有中央财政补贴。

(3)补贴没有覆盖全部购置者。许多省、自治区、直辖市农机设备产销两旺，出现申请补贴人数超过计划指标时，采取公开摇号等方式确定补贴对象，补贴没有覆盖全部的节水灌溉设备购置者。

2.2 国家及绝大部分地区对于节水灌溉设备使用的财政补贴政策仍属空白

维持节水灌溉设备正常作业，往往每2～3 a或每年需要更换各类管材、管件、喷头、塑料薄膜等日常消耗性材料以及各种附属设备，根据内蒙古赤峰等地的实际测算，采用滴灌设备的，每公顷地每年大概需要2 250 元左右，这部分费用相对于每公顷收入而言较高，而中央和地方均缺乏相应的财政补贴政策，往往造成一些节水灌溉设备使用者因为耗材购置费用高而放弃使用已经建成的高效节水灌溉工程，以及一些计划开展高效节水灌溉的农民因此而放弃计划，不利于调动农民实施节水灌溉的积极性，不利于节水灌溉设备的推广应用。

3 加大节水灌溉设备购置与使用财政补贴的对策措施

我国特殊的国情水情要求大力发展高效节水灌溉，按照党中央、国务院的决策部署，要在农业用水总量不降反增的情况下确保国家粮食安全，减少农业面源污染，因此，亟需加大节水灌溉设备购置与使用的财政补贴支持，促进节水灌溉的可持续发展。

3.1 在农机购置补贴政策中加大对节水灌溉设备的补贴

加大节水灌溉设备购置补贴的范围和力度，是增强农民购买节水灌溉设备的能力的现实要求。近年来农机购置补贴资金规模逐年加大，为加大节水灌溉设备购置补贴提供了经费保障。因此，应将节水灌溉设备作为农机购置补贴的重点领域，加大补贴的范围和力度，充分发挥政府补贴的撬动作用，引导农机购置需求向节水灌溉设备倾斜，切实提升农民对节水灌溉设备的购置能力。

(1)完善节水灌溉设备购置补贴机具种类设置。建议尽快按最新研究和实践进展完善高效节水灌溉主要产品设备类型名录[5]，并将列入名录的设备类型全部纳入补贴范围，且明确要求各地按照鼓励购置各类节水灌溉设备的原则将其细化分档。

(2)提高节水灌溉设备购置的补贴标准。建议通过详细测算，调整“国家补贴额度不超过此档产品在本省域近3 a的平均销售价格的30%”政策内容，在国家层面全面提高节水灌溉设备购置的补贴标准，同时，拟订相关政策，鼓励各级地方财政专门针对节水灌溉设备购置进行配套补贴，特别是经济发展水平较高的省一级财政。

(3)实现节水灌溉设备购置者全补贴。建议出台政策，保证全部节水灌溉设备购置者都享受补贴。一方面，可通过实地调研和具体测算，从农机补贴资金中划出一块节水灌溉设备购置专用额度；另一方面，对于购机时间较晚，超过当年额度的购置行为，可由地方财政先行垫付，从下一年度的农机补贴资金中予以扣减。

3.2 开展节水灌溉作业补贴试点

2009年，国家开始开展农机作业补贴试点。建议继深松整地作业、秸秆机械化还田作业、机械化插秧及机收油菜作业等农机作业补贴试点后，为促进节水灌溉工程和设备的可持续利用，应选择高效节水灌溉工程发展又好又快地区，作为节水灌溉作业补贴试点，列入新一批农机作业补贴范畴。通过将节水灌溉作业补贴与节水灌溉设备购置补贴相结合，同时提高用水户“购置设备”和“使用设备”的积极性。

(1)按单位面积下达补贴资金。建议根据不同类型节水灌溉设备作业的实际需求，科学确定节水灌溉作业每公顷补贴资金，根据水利部门核实的节水灌溉面积，对节水灌溉设备作业主体进行补贴。具体的资金下达方式沿用设备购置补贴“县级结算，直补到卡”的方式。

(2)将节水灌溉耗材购置纳入节水灌溉作业补贴中。由于消耗性材料种类繁多，每次购置所需金额有大有小，购买的次数较多，与设备购置补贴一样实行面向消费者进行直接补贴太过于繁琐。因此，建议将节水灌溉耗材购置补贴纳入节水灌溉作业补贴中，按每公顷核算下发。但其补贴标准要根据不同类型灌溉方式、作业设备的实际需求进行科学测算，并与节水灌溉作业补贴标准分别测算，打捆发放。

3.3 出台节水灌溉设备与耗材购置贷款的财政贴息政策

(1)落实中央财政贴息政策。广泛宣传中央财政关于节水灌溉贷款的贴息政策，并按照《节水灌溉贷款中央财政贴息资金管理暂行办法》明确的贴息期限、年贴息率等，落实贴息资金，提升地方水管单位、农户、农民合作组织、村组集体及新疆生产建设兵团所属单位、农业部直属垦区所属单位等相关单位贷款开展节水灌溉的积极性。

(2)出台省一级财政贴息政策。建议各省、自治区、直辖市根据当地实际情况，在中央财政贴息政策的基础上，出台省一级财政贴息政策，适当延长贴息期限，提高年贴息率，进一步提升相关代为贷款开展节水灌溉的积极性和贷款偿还能力。

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[1] 赵文杰,丁凡琳. 我国节水灌溉技术推广现状与对策研究综述[J].节水灌溉,2015,(4):95-98.

[2] 王志章，孙晗霖. 农业机械化对农民增收效应的实证研究[J].中国农机化学报,2015,(2):310-313.

[3] 李新仓.我国农机购置补贴政策实施的成效及优化对策研究----基于福建省的实证调研[J]. 农机化研究,2019,(9)：1-4.

[4] 李新仓.我国农机购置补贴政策实施的绩效及对策研究----以乐昌县为例[J]. 农机化研究, 2014,(6):233-236．

[5] 袁寿其,李 红,王新坤. 中国节水灌溉装备发展现状、问题、趋势及建议[J]. 排灌机械工程学报,2015,33(1):78-92.