地理信息技术在领导干部自然资源资产离任审计中的应用研究

■周嵩山 陈 健 王海燕 韩 飞

【摘 要】本文在介绍了地理信息系统（GIS）技术、遥感（RS）技术、全球导航卫星系统(GNSS)技术、大数据分析的自动变化发现技术、云计算等地理信息技术的特征与应用优势及领导干部自然资源资产离任审计的相关概念的基础上，研究利用地理信息技术对采集到的自然资源资产数据进行处理与挖掘，通过内业分析与外业调查等方法客观、真实、全面的分析自然资源资产存在的问题与疑点，并结合实例对该问题与疑点进行验证。实践证明利用地理信息技术辅助领导干部自然资源资产离任审计工作，可快速、高效、精准发现审计线索，提高审计工作效率，解决了传统审计手段无法完成的审计工作。

【关键词】地理信息技术；领导干部离任审计；自然资源资产；地理信息系统；遥感；全球导航卫星系统

一、引言

地理信息技术是以现代信息技术为技术基础，以地理信息系统（GIS）、遥感技术（RS）、全球导航卫星系统（GNSS）以及大数据、云计算等空间信息技术为手段，以计算机、现代网络和通讯技术为技术支撑，为实现快速、高保真、大容量地进行数据获取、处理、分析、应用、传输、存储和管理与空间位置有关的数据而建立起来的一个技术系统。随着相关技术的不断发展，涌现出低空摄影测量软件和硬件设备、航空航天传感器、空间推理与大数据挖掘、人工智能、深度学习等新技术，地理信息技术逐步向航天航空一体化、传感器多样化小型化、数据获取多元化、数据处理自动化、数据挖掘高效化、操作使用便捷化、成果运用智能化等方向发展。自然资源信息复杂、分散，涉及的数据量大且多，主要包括：土地资源、森林资源、矿产资源、水资源、大气资源、海洋资源等。为了客观真实、全面充分精准地对领导干部自然资源资产进行离任审计，需要与相关专业技术结合起来。地理信息技术快速发展为领导自然资源资产离任审计信息化、智能化提供坚实的技术基础，并逐渐成为生态文明制度下可持续发展为目标的领导干部自然资源资产离任审计的核心技术。

本文研究运用地理信息技术结合地理国情监测成果及遥感影像，辅助领导干部自然资源资产离任审计。首先收集与整理领导干部任期内国土、林业、水利、矿产、发改、农业、环保、城建、测绘等各个部门的自然资源资产数据资料，然后运用地理信息技术对这些数据进行挖掘与处理，并通过内业分析与外业调查等方法客观、真实、全面地反映自然资源资产存在的问题与疑点，最后通过实例来对发现的问题与疑点进行总结与分析。总言之，充分利用地理信息技术可以为以后常态化领导干部自然资源资产离任审计奠定理论基础与技术支撑。

二、领导干部自然资源资产离任审计概述

领导干部自然资源资产离任审计是指从当地资源环境开发利用、资源环境污染防治和生态环境保护入手，对领导干部履行自然资源资产管理职责所进行监督、鉴证和追责的一种特殊的审计，其交叉融合了经济责任审计与资源环境审计两种审计形式，是一项具有典型中国特色的自然资源资产监督管理制度。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。2015年领导干部自然资源资产离任审计进入试点，2018年起由审计试点进入到全面推开阶段。

自然资源资产离任审计是资源环境审计的一个新的领域，既是落实生态文明建设的一种保障机制，又是对领导干部履职监督的重要举措。其主要目的是促进领导干部更好地履行自然资源资产管理和生态环境保护责任。领导干部自然资源资产离任审计应坚持依法审计、问题导向、客观求实、鼓励创新、推动改革的原则。我国自然资源种类较多，包括土地、林业、海洋、矿产、大气、水资源等，这些资产都是不可再生的，一旦破坏是很难恢复的。因此，通过领导干部自然资源资产离任审计，完善领导干部问责体系，提高领导干部管理水平，解决以往审计工作对领导干部履职期间的效率及经济增长外部性问题关注的缺失，明确领导干部的自然资源责任，把环境资源问责和经济责任问责统一起来，弥补经济责任审计在评价领导干部工作业绩中只偏重效果而缺少对经济性、效率性的判断不足。同时通过领导干部自然资源资产离任审计，可以摸清家底，查处问题，责任追究，规范管理。

三、地理信息技术在领导干部自然资源资产离任审计中的应用研究

地理信息技术依托其数据获取的便捷性、准确性和数据类型的多样性和互补性，为领导干部自然资源资产离任审计提供了有效的数据支撑；依托其对数据的科学组织和管理，丰富的分析算法和高效的分析能力，为领导干部自然资源资产离任审计提供了有效的技术手段；依托空间展现形式和时态分析能力，为自然资源资产审计提供了多元选择与决策。地理信息技术主要依托地理信息系统（GIS）技术、遥感（RS）技术、全球导航卫星系统（GNSS）技术以及大数据、云计算等技术以及他们之间互相集成后的特点和优势，广泛应用于领导干部自然资源资产离任审计。

（一）地理信息系统（GIS）技术在领导干部自然资源资产离任审计中的应用。

地理信息系统（GIS）是以数据库为基础，在计算机软硬件支持下，对地理空间数据进行输入、存储、管理、处理、分析和输出的计算机技术系统。GIS已从着重信息获取向着重信息深加工和信息服务一端转移，GIS功能也同管理型向分析型并进一步向决策支持型转变。

由于自然资源禀赋独特、丰富和复杂，不同部门管理不同的自然资源，意味着不同部门管理不同的数据，甚至同一部门的数据也五花八门、各种类型，如矢量数据、栅格数据、属性数据，音频、视频等多媒体数据等。在领导干部自然资源资产离任审计中就应该将不同部门的数据进行统一，包括数据格式转换、坐标转换、投影变换等，利用GIS技术就能很好解决这些问题。审计中主要利用 GIS数据输入、存储、查询、运算、分析、表达空间信息的强大优势，主要对自然资源资产相关数据信息进行运算、存储、分析和动态管理，通过GIS强大的空间分析功能与自然资源资产体系相结合，提供专业分析与直观显示，为审计判断提供数据支持。

（二）遥感（RS）技术在领导干部自然资源资产离任审计中的应用。

遥感（RS）技术是在远离目标或者与目标不直接接触的情况下判定、测量并分析目标的性质，具有探测范围大、资料新、成图速度快、资料收集方便等特点。通过真实性、实时性的高精度遥感图像，作为数据获取和更新的主要途径。

在领导干部自然资源资产离任审计中的具体应用，一是提供航片、卫片等遥感手段，通过数据处理制作 4D（DEM、DOM、DLG、DRG）产品，制作审计底图和相关专题图；二是利用多源数据获取和时态分析，实时监测和动态获取自然资源资产现状信息，研究时空变化规律；三是通过遥感信息解译、判读、分类、核实，为国土、林业、矿产、水利等部门违法违规破坏自然、损害生态情况提供有关资料和数据。同时利用遥感影像可以对大气中的悬浮细颗粒物（PM2.5）和可吸入颗粒物（PM10）定量反演，对水体中的悬浮物浓度和叶绿素进行反演，从遥感信息上还可以获取植被信息、土壤墒情、水质参数、地表温度、海水温度等，这些信息的提取在领导干部自然资源资产离任审计中发挥重大作用。因此，遥感技术在领导干部自然资源资产离任审计中的应用前景非常广阔。

（三）全球导航卫星系统（GNSS）技术在领导干部自然资源资产离任审计中的应用。

全球导航卫星系统（GNSS）由于具有高精度三维定位、观测时间短、测站间不需要通视和全天候作业等优点，目前已广泛应用于测绘工作的方方面面。北斗卫星导航系统是中国自主建设、独立运行，并与世界其它卫星导航系统兼容共用的全球卫星导航系统，可在全球范围内全天候、全天时为各类用户提供高精度、高可靠性的定位、导航、授时服务并兼具短报文通信能力。领导干部自然资源资产离任审计过程中有一个非常重要的环节，就是对发现的问题或者疑问图斑要到现场进行取证并需要相关部门的责任人确认签证，因此如何迅速、精准地到达图斑所在的位置，这就需要全球导航卫星系统进行定位，所以全球导航卫星系统技术将成为审计的一项重要支撑技术。

（四）基于大数据分析的自动变化发现技术在领导干部自然资源资产离任审计中的应用。

基于大数据分析的自动变化发现技术主要用于自动化的发现疑似变化区域，无需两期或多期影像进行匹对，只需要利用大数据分析技术基于最新时相遥感影像和地理信息数据，即可自动发现自然资源变化的区域，基于大数据分析的自动变化发现技术在领导干部自然资源资产离任审计中将会广泛应用。

（五）云计算技术在领导干部自然资源资产离任审计中的应用。

云计算是基于互联网的相关服务的增加、使用和交付模式，通常涉及通过互联网来提供动态易扩展且经常是虚拟化的资源。云计算就是用户向服务器提交需求在服务器端将操作和运算分布在大量的分布式计算机上。随着全球网络化的迅速发展，网络已经渗透到了各个领域，对人们生活的各个方面都有着深层次的影响，而自然资源审计涉及的数据量大、信息复杂、技术广泛，单纯的传统的手工审计已经满足不了现在的审计工作，因此云计算技术在自然资源审计中的应用将会产生不可估量的影响，通过云计算可以实现高效率地数据采集、分析与处理、云计算技术作为新的产业形态将会给领导干部自然资源资产离任审计工作带来非常大的便利。

四、地理信息技术支撑下完成的自然资源离任审计工作内容与技术流程

（一）工作内容。

地理信息技术支撑下主要完成的审计工作有土地资源审计（耕地保护审计、永久基本农田保护审计、土地开发整理项目审计、土地闲置审计、集中连片耕地未划入基本农田审计）、林地资源审计（林地保护审计、公益林保护审计、森林公园保护审计、湿地公园保护审计、自然保护区保护审计）、矿产资源审计（矿产资源利用审计）、水资源审计（污染源审计）以及大气资源审计（可吸入颗粒PM2.5和PM10变化趋势）等，这些审计工作都是传统审计手段无法完成的审计工作。

表1地理信息技术支撑下完成的审计工作内容表

（二）技术流程。

地理信息技术在领导干部自然资源资产离任审计中的地位举足轻重，已经成为其审计的核心技术。主要技术流程为在确定好审计的区域和时点后，通过GIS技术对海量的数据进行有效的获取与挖掘，通过RS技术对遥感影像进行处理获到数据源，在获取了有效的数据后，利用GIS技术对这些数据进行处理，主要包括数据格式转换、数据投影变换、数据编辑与处理、数据存储与输出、数据分析与查询等，其目的就是发现问题图斑和疑点，通过GNSS技术快速、精准的定位问题图斑的地理位置，进行现场核实、拍照取证，最后编制审计报告。地理信息技术在领导干部自然资源资产离任审计中的具体应用如下图1。

图1测绘地理信息技术在领导干部自然资源资产离任审计中的应用

五、实例应用

（一）区域概况与数据来源。

1.区域概况。

A市位于某省中部，B江中游，辖多个县市区，总面积 25 271平方千米，A市地形以山地、丘陵为主，三面环山，境内水系丰富、河流众多，以B江为主，水流域面积约29 000平方千米，水资源总量为224.2亿立方米，矿产资源达55种，全市矿产地800余处，A市森林覆盖率为67.61%，林地面积为175.6万公顷。

2.数据来源。

国土资源局：土地利用总体规划调整完善（2006～2020年）数据库、土地利用变更调查数据库、土地整治规划（2011～2015年）、土地开发、整理、复垦项目范围线、建设用地报批范围线（含违法用地处理报批）、永久基本农田划定数据库、矿产总体规划数据库、探矿权、采矿权范围线、耕地保护责任目标落实、耕地占补平衡相关资料等资料。

林业局：林地资源分类数据库、省级以上自然保护区（批复、范围）、省级以上森林公园（批复、范围）、湿地公园（批复、范围）、退林还耕范围线等资料。

环保局：环境保护规划、生态红线划定成果。

农业局：耕地质量等别更新成果、高标准基本农田建设项目相关成果。

发改委：主体功能区规划。

水利局：水利普查资料。

测绘局：地理国情监测成果、高分辨率遥感影像。

城建局：城市总体规划、村庄发展规划、控制性详细规划。

（二）数据挖掘与数据处理分析。

1.数据挖掘。

由于各部门提供的数据量庞大、繁杂，因此需要利用地理信息系统技术对各部门数据进行有效挖掘与利用，主要挖掘土地利用变更调查数据库中的耕地（“011”、“012”、“013”）图斑，挖掘基本农田划定数据库中的基本农田保护图斑（JBNTBHTB），挖掘高标准基本农田建设范围线，挖掘耕地质量等别图层，挖掘土地整治规划数据库中土地开发、复垦、整理项目范围线，挖掘建设用地报批范围线，挖掘林地范围线、公益林范围线、湿地公园范围线、自然保护区范围线、森林公园范围线、挖掘生态红线划定范围线、挖掘水利普查数据库中的河流、水库范围线，挖掘地理国情监测成果中的地表覆盖“LCA”图层等等。

2.数据处理。

由于行业标准、行业规范不一致，不同部门的数据坐标系、格式也不一致，如国土部门的数据采用的是西安80坐标系，城建部门的数据采用的是北京54坐标系，测绘部门的数据采用的是国家2000坐标系；数据格式主要有以下几种类型：shp、wt、wl、wp、dwg、jpg、doc、xls等多种数据格式。为了对自然资源进行客观真实的实物量审计评价，应该将不同部门的数据进行统一处理。数据坐标转换主要采用Arcgis软件和FME软件，数据格式统一主要采用Arcgis软件、Mapgis软件和Maptoshp等软件。坐标转换以Arcgis软件为例，数据格式转换以Mapgis K9软件为例。详见下图1。本文数据坐标系统统一采用国家2000坐标系，数据格式统一为shp格式。

图2坐标转换和格式转换操作图

将挖掘出来的数据经统一坐标系统和数据格式后分别与地理国情监测成果中的地表覆盖“LCA”图层利用地理信息系统技术进行空间叠加分析，包括选择、裁剪、相交、擦除、取反、合并、缓冲等分析功能，得出每一类自然资源数据与地理国情监测成果数据相对应图层，去除该图层中的小面积图斑及狭长图斑（由于不同数据的采集精度不同，导致图斑的边界不一致），得到初步问题图层。将初步问题图斑与各部门提供的合法报批范围线作空间叠加分析，将合法报批范围线内的问题图斑删除，如在耕地保护审计中发现耕地被建设用地占用，套一下国土部门提供的建设用地报批范围线，如果有报批范围线与相关材料，则为合法占用，否则为非法占用等，经过一系列合法比对后，将剩下的初步问题图斑结合高分辨率遥感影像运用遥感技术等地理信息技术分析得到内业预判问题图斑与疑点。

（三）外业调查。

针对内业预判的问题图斑与疑点，结合遥感影像按审计类型分类选取典型图斑导入外业调绘平台中进行外业核实取证，外业调绘平台采用的软件是EPS，在实地外业调查过程中对发现的问题可以直接使用平调绘仪器拍照取证并进行涂鸭操作。外业核实中应注意三点：（1）确保内业发现的每一类问题至少有一个以上图斑到在实地核实；（2）提前规划好路线，避免走重复路线；（3）内业将取证单基本信息填好，节约外业时间。外业调查平台操作界面如下图2。

图3外业调查平台操作界面

（四）结果分析。

通过将地理信息技术运用到领导干部自然资源离任审计中，每一类自然资源中都发现了问题，总结如下：

1.土地资源。

（1）耕地保护：耕地保护责任目标落实到位，但存在耕地划定不实等情况，经实地核查普遍问题为林地、水面、道路、硬化地表、建设用地等。

（2）基本农田保护审计：基本农田保护目标落实到位，存在问题与耕地保护问题类似，也是将林地、水面、道路等划入了基本农田以及基本农田被建设用地占用等情况，划定的基本农田中非在耕耕地（即抛荒多年的耕地）较多，并且集镇周边集中连片的优质耕地未划入基本农田情况较普遍。

（3）土地闲置问题较普遍。

（4）土地开发整理项目：存在问题为项目已立项多年，但实地依然保持原貌并未动工。

2.林地资源。

（1）林地保护：林地保护目标落实到位，但存在林地划定不实等情况，审计核实中发现将大片耕地、水面、房子等划入林地，并且林地被开矿破坏类似问题较严重。

（2）公益林保护：公益林保护目标落实到位，审计核实中发现公益林被开矿破坏、建设用地占用较严重，公益林审计过程中还发现公益林管护不到位，某公益林林木种植八年，树苗不到半米高，杂草比林木高几倍。

（3）森林公园、自然保护区保护：主要问题为在森林公园和自然保护区范围内采矿及兴土木搞建设。

（4）湿地公园：主要问题为湿地公园被建设侵占导致植被破坏。

3.矿产资源。

矿产资源存在的主要问题为违规开采、越界开采，植被破坏严重。

4.水资源。

水资源存在的主要问题为水源周边存在大中小型工矿企业、养殖场、采沙厂、采矿厂等破坏环境污染水源。

5.大气资源。

大气情况主要通过遥感技术来定量反演悬浮细颗粒物（PM2.5）和可吸入颗粒物（PM10）分布情况，实验发现PM2.5、PM10浓度每年都有波动但总体在递减，说明空气质量在逐年提升。

六、结束语

自然资源禀赋独特、信息丰富，是一个地方可持续发展的重要基础。利用地理信息技术辅助领导干部自然资源资产离任审计工作，不仅可以快速、高效、精准发现审计线索，提高审计工作效率，解决了传统审计手段无法完成的审计工作，还有助于自然资源的合理利用、有效开发；有助于完善领导干部政绩考评机制，增强领导干部对自然资源资产的保护和责任意识；有利于加快生态文明建设；更能精准的了解摸清地区自然资源家底；为审计工作提供有效的数据资源，并提供必需的信息技术。下一步工作探索通过地理信息技术辅助领导干部自然资源资产离任审计逐渐形成一套成熟的符合实际的审计规范、明确审计对象、审计内容、审计评价标准、审计责任界定、审计结果运用等审计体系，为以后的领导干部自然资源资产离任审计奠定理论基础与技术支撑。

［1］潘瑜春，赵春江.地理信息技术在精准农业中的应用［J］.农业工程学报，2003，19（4）：1－5.

［2］朱玲玲.领导干部自然资源资产离任审计探究［J］.审计监督，2017（4）：17－22.