公共法律服务视角下法律援助群团联席运行实证研究—— 基于山西省试点地区的调研

安淑珍

(山西大学商务学院，山西太原 030031)

一、引 言

推进政府公共法律服务，是全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是刚闭幕的十九大会议的重要主题。关于公共法律服务，前司法部张军部长谈到，“司法行政各项工作可以概括为公共法律服务，应当更加积极主动，依法承担起为满足人民群众需求统筹提供公共法律服务的职责。”[1]十九大报告指出，“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水晶。推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”

法律援助是公共法律服务的重要组成。借欧盟对我国法律援助项目的大力支持①2014-2017年，欧盟与我国司法部合作在中国开展中欧法律援助项目，山西省是该项目支持的省份之一。，尤其是欧盟先进的法律援助理论与实践经验②比如，荷兰的法律援助系统是一个混合模式，由公共初级搜索网站、公共一线援助与私人二线援助构成。工会和消费者组织提供一定程度的法律援助。，山西省法律援助中心从2016年3月起，在三个试点地区展开法律援助联席会议制度。法律援助群团联席制度，是指在试点地区③开展法律援助联席制度的试点地区有三个：太原市、古交市、阳泉市。，由法援部门与当地的工会、团委、妇联、老龄委、残联以及律协、农民工工作站等社会组织，主要通过联席协议、联席培训、合作制作推广公共教育产品等方式，沟通工作目的，提升工作能力，宣传法律援助理念，扩大法律援助知悉范围，促进山西省法律援助工作真正便民、利民，使接受法律援助的受援人真正感受到公平正义，真正维护弱势群体的合法权益。

联席制度运作一年多以来，由山西省法援中心负责规划、组织和协调，在联席成员合作协议框架内，三个地区的法援中心组织三地的群团部门共召开工作会议8次（包括电话会议3次），点对点工作交流若干次；举办培训7场，参加培训人数合计2 178人，培训人员以联席部门工作人员为主，也包括有一定比例的社会组织成员，培训主题紧密围绕法律援助工作方法与相关内容；制作了公共教育产品影视片3部，宣传册1本。法援与群团联席以来，各部门提供的咨询数量与援助案件明显增加，试点联席成员法律服务质量得到有效提高。

本文采用文献分析法和调查研究法，通过总结和回顾联席制度下开展的各项工作，对联席法援服务提供者和接受者进行调研，旨在为群团联席制度的复制和推广提供理论与实证参考。

二、法律援助联席工作调研的焦点及方法

结合我国法律援助的法规政策，与试点地区联席法律援助的实际情况，笔者所在的团队明确了调研的四个焦点：一是联席会议成员之间的协同性，调研各群团组织间的合作协议、工作制度、具体措施，联席各方对联席制度的评价；二是联席制度下各方的满意度，包括联席法援服务的提供方的满意度、联席法援服务的接受方即主要是受援人满意度；三是性别差异化服务①性别差异化的涵义是指，对不同性别没有提供符合他们特殊情况的服务，即提供差异化服务，就应该是歧视。由于男女性别存在生理不同，各国普遍对性别差异化对待，因此本次调研将性别差异化作为焦点考察。，通过定量分析做出不同性别满意度差异的显著性检验，并通过统计方法，对试点地区性别差异化进行分析；四是服务提供者行为模式，即以联席法律援助工作方案为基础，通过开展的各项联席工作，了解联席各方理念变化，行为模式改变。

调研方法包括文献法与调查法。一方面，联席制度项下积累的资料大多表现为实践记录，适合采用文献法进行整理分析；另一方面，联席成员参与联席工作的感知与认识，宜采用调查法。

联席制度下联席各方开展的一系列工作，主要有联席会议、培训、公共法律教育产品制作、联合开展法律援助等，积累的资料数据主要有议定书，会议记录、录音，培训的计划、方案、记录与总结，公共法律教育产品制作方案、需求摸底、推广方案，联席开展的典型案例等。这些文献资料是实际工作真实的呈现。调研团队根据研究目的，通过搜集、整理、分析以上文献，对联席形成了较为客观的认识。该研究方法难点在于，需要当事方有完整的原始记录，针对部分关键点的研究缺乏连续系统全面的资料积累，数字类资料少，一定程度上不利于进行定量分析。

调查法主要采用了访谈法、问卷调查两种方式。

调研团队与联席各方工作人员、受援人通过座谈或电话、微信等方式，采取开放式发言与封闭性问题回答，获取了第一手信息。访谈法的优点：（1）获取的信息比较真实；（2）针对研究专题，搜集的信息比较详细，获得的信息较为准确。此次调查访谈的局限性：（1）访谈客体数量有限，特别是对受援人访谈，数量少，以此个体特征推断普遍性，容易产生偏差；（2）此次调研，访谈收集到的资料大多是文字资料，难以量化处理。

在此次调研中，调研团队进行了3次问卷调查，即：《律师从事法律援助问卷》《高校开展法律诊所问卷调查》《山西省法律援助协调委员会青少年维权培训调查问卷》，调查对象分别为山西省提供法援的部分律师、山西高校部分法学老师以及参加青少年维权培训人员。针对研究的关键点，充分考虑被调查者的认知与意愿，满足选项逻辑性与针对性，调查项目简洁明了，易回答、无歧义。问卷调查样本容量大，与访谈法可起到互补的作用，成为本次调研定量分析的资料来源。

三、针对联席制度执行情况的分析

（一）联席制度协同性分析

本次调研分析引用“协同性①协同性：源于协同理论（synergetics），是20世纪70年代以来在多学科研究基础上逐渐形成和发展起来的一门新兴学科，其创立者是联邦德国斯图加特大学教授、著名物理学家哈肯（Hermann Haken）。协同论认为，千差万别的系统，尽管其属性不同，但在整个环境中，各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系。其中也包括通常的社会现象，如不同单位间的相互配合与协作，部门间关系的协调，企业间相互竞争的作用，以及系统中的相互干扰和制约等。系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统或组分的协同作用决定的，协同得好，系统的整体性功能就好。如果一个管理系统内部，人、组织、环境等各子系统内部以及他们之间相互协调配合，共同围绕目标齐心协力地运作，那么就能产生 1+1＞2的协同效应。反之，如果一个管理系统内部相互掣肘、离散、冲突或摩擦，就会造成整个管理系统内耗增加，系统内各子系统难以发挥其应有的功能，致使整个系统陷于一种混乱无序的状态。”有三层含义：（1）调研中，我们发现联席会议制度的设计思路符合协同理论的解释，即联席会议制度是应用协同理论进行的一次实践、探索。联席会议制度涉及工、青、妇、老、残等单位，我们把联席会议制度看作是法援力量总协调系统、涉及各单位看作是对各子系统或组织部分来进行分析；（2）联席会议制度涉及的各单位，其服务对象、日常工作重点、掌握的信息、拥有的优势存在差异，所以，各单位相互之间是否具备协作的条件；（3）判断联席制度是否产生协同效应，依据是对联席会议制度建立前后法援工作的效率、数量、质量进行对比，法援供需双方提供的信息。具体从以下四个方面展开分析：

1.联席成员之间有协同的基础，联席成员工作目标一致性

《山西省省城群团组织协调配合开展法律援助工作议定书》②2016年，山西省法律援助中心会同其他联席成员共同签署的协议。中，有明确表述了群团联席会议的工作目标：“提高法律援助工作质量和效率，探索我省开展法律援助工作切实可行的有效途径，完善我省法律援助工作体系，建立健全法律援助制度，充分发挥各人民团体的自身优势参与法律援助工作，进一步强化各群团组织与法律援助机构间的配合协作，促进我省群团组织广泛深入开展法律援助工作，使广大困难群众享受到更加优质高效的法律援助服务。”“形成长效工作机制；全面开展业务协作；有关各方形成有效的工作合力，增进相互交流学习，进一步密切工作联系。”有共同的工作目标，是各方协作的基础。

2.联席各方拥有的资源不一，各有优势，可以形成互补

工青妇老残等群团组织在日常工作中直接与社会弱势群体接触，熟悉弱势群体的生活和所遇的实际困难，了解他们的诉求，拥有开展法援知情优势；律师协会、律所拥有精通法律的律师，具有开展法律诉讼的资源；法援中心对法援工作的程序及有关政策，对协调受援人、律师、法院之间的关系十分熟悉。因此，联席各方具备协同的条件，各方进行协调合作，会产生互补效应。

3.联席会议制度协同的有效性实证分析表明，联席后法援后法援案件数量显著增加

联席制度建立后，所开展的各项工作对试点地区的法律援助工作有没有推进？正向的作用是否显著？我们的判断依据是联席制度建立前与建立后③联系制度的有效性指，开展后比开展前法援数量有显著增加就有效，反之亦然。显著与否根据统计量判断。试点地区的法律援助工作质与量的变化，具体分析有：（1）试点前后法援受理案件数量增加的显著性检验①显著性检验参考书目：王文中.Excel在统计分析中的应用[M].北京：中国铁道出版社，2003：154-155。；（2）联席后，参与联席的群体组织发挥的作用分析。调研中，我们搜集了试点地区法援中心开展试点前后受理法援案件数，针对联席成员服务对象的区别，对农民工、未成年人、老年人、残疾人、妇女受援人，采集联席前后成对观测值，应用相依样本有效性检验原理进行了显著性检验（结果见表1）。

表1 联席制度建立前后受理数量统计

由表中数据可以判断，试点地区联席制度建立后比建立前受理法律援助案件有显著增加，即试验有效，联席制度有效。我们认为，衡量联席模式协同的有效性，受理法援案件的数量是很重要的一项指标，其数量的增加说明供方提供了更多的服务，帮助了更多的人。从受援人的分类案件数量看，说明群体组织的参与度在提高，与法援中心的协同更加密切。

法律援助案件数量的增加，在社会环境没有重大变故的条件下，主要源于法律援助内部工作要素的变化。究其原因，笔者认为有4点：（1）随着法律援助政策法规知识的普及，受援群体对法援的知晓度在提高，通过法援来维权的意识在增强；（2）法援中心开展联席工作，通过工青妇老残直接把受援人案件输送到法援中心，使得受援人的申诉渠道更加畅通；（3）服务方的工作效率的提升，工作能力、处理问题能力的提高；（4）形成的案件增多，案件类型主要是“劳动者权益”、“劳资纠纷”，这与当地经济发展现状有关。

4.联席制度得到肯定评价

试点地区的老龄委工作人员谈体会时说，联席工作后，他们参加了法律知识培训，提高了咨询调解能力，当遇到解决不了的法律问题时，就把问题转给法援中心，比联席之前有了很大方便。

试点地区法援中心工作人员认为，群团组织多部门参加援助工作，紧密协调能力得到加强。妇联组织召开了反家暴座谈会，联席其他部门参加，推动了反家暴工作的开展。同时，调研团队在试点地区法援中心各抽取40名受援人，调查受援人对法律援助的满意度，反馈结果表明，受援人在2016年比之前的满意度有明显提高。

（二）满意度分析

联席以来，不仅联席成员对该制度直接的感受是顺畅与便捷，受援人满意度也比联席前有明显提高。群团联席前，由于群团组织工作性质，接触老年人、妇女、残疾人、农民工等群体多，而这些人员在遭遇到困难时，总是会选择到妇联、残联等部门反映，如果遇到专业法律问题时，群团组织的工作人员也和法援中心有联系。但这种联系不成文，缺乏直接性。联席制度以来，因为有联席议定书，成员之间有直接联系并互相提供协助的合同约定，因此成员直接和法援中心通过电话或微信联系，快捷方便地解决了受援人的困难，受援人对群团组织的满意度也大幅提高。

受援人满意度提高方面：对满意度问题，调研团队电话访谈了2016年联席以来转接案件中的受援人，共访谈15人。关于满意度问题统计结果显示，86.7%的认为很满意，13.3%的人认为满意。而调研团队访谈2015年未联席时的法援案件的15名受援人，认为很满意的为73.3%，20%认为满意，而6.67%的认为不满意。由此可见，联席以来受援人满意度高于联席前。

联席成员满意度提高方面：调研团队共面谈和电话访谈联席成员共计 18人，包括法援中心工作人员共4人，妇联、残联、老龄委、工会、团委等工作人员共14人。访谈中，法援中心工作人员认为，他们通过和群团部门联席，对受援人生活状态心理素质有了更多了解，在解决法律问题或办理程序时，和受援人沟通更顺畅了，受援人对他们的办事都表示很认同。群团组织的工作人员认为，来找他们的人，很多法律问题得到及时解决。如，试点地区残联的负责人讲到，他们在2015年共接到3个投诉电话，主要是咨询人认为，他们找到残联，那就等于是找到了组织，应该解决他们的问题，但还要咨询人自己去找其他部门，给他们造成了不便。2016年联席以来，残联的投诉电话一个也没有了。主要是因为联席制度的建立，有了联席议定书，群团之间的协作名正言顺，残联和其他部门的工作联系变得快捷、直接、有保障，咨询人少走弯路，自然满意了。

（三）性别差异化服务分析

调研团队开展了对培训人员分性别数据统计和问卷调查。调查收集的数据与分析如下：

第一，参加培训者的性别比例1∶1.41。5次培训总共有688人参加培训学习。其中，男285人，女403人，男女比例为1∶1.41，每次均有男女参加。5场培训的综合统计与分场次统计的男女比例不具有一致性，从以上人数关系看，性别差异不明显（见表2）。

表2 接受培训人员按性别分类综合统计

第二，接受咨询者性别比例与援助律师男女数量，太原形成案件比例比较突出。问卷调查来源于省法律援助中心值班大厅、阳泉市法律援助中心、太原市法律援助中心，由于三方数据存在差异，而对数据的综合、平均会掩盖研究对象之间的差异、个性特征，所以，我们在分析数据时，没有采用综合、平均的方法，而是分别进行了分析。

2015年：接受法律援助咨询数，男女比例为1: 0.695；提供法律援助的律师男女比例为1: 0.42；2016年：接受法律援助咨询数，男女比例为1: 0.69；提供法律援助的律师男女比例为1: 0.43。省法律援助中心提供的律师数量男性多于女性，接受法律援助咨询的数量也是男性多于女性。在实际的法律援助工作中，受援人寻求法律援助咨询服务时，对律师的性别区分并不明显，女性受援人在咨询时要求女律师提供服务的数量很少，即女性受援人要求咨询女律师的人数占女性咨询总数的比例很小，女律师完全能满足少数女性咨询人要求咨询女律师的援助需求（见表3）。

表3 山西省法律援助值班大厅2015、2016年接受法律援助咨询人数统计

阳泉市法律援助中心2015、2016年接受法律援助咨询数和提供的律师数见表4。其中2015年接受法律援助咨询的男女人次比为1: 0.33，提供法律援助的律师人次的男女比为1: 0.62，2016年接受法律援助咨询的男女人数比为1: 0.35，提供法律援助的律师人数的男女比例为1: 0.62。

表4 阳泉市法律援助中心2015、2016年接受法律援助咨询人数统计

太原市2015年接受法律援助咨询数，男性比女性为1: 0.35，提供法律援助的律师男女比例为1: 0.79；2016年接受法律援助咨询数，男性比女性为1: 0.59，提供法律援助的律师男女比例为1: 0.62（见表5）。

表5 太原市法律援助中心2015、2016年接受法律援助咨询人数统计

阳泉市与太原市法律援助中心提供的律师数量男性多于女性，接受法律援助咨询的数量也是男性多于女性，相对于法律援助咨询量，两市提供服务的性别差异不明显。从法律援助咨询形成法律援助案件的数量看，阳泉市男性大于女性，女性没有弱势特征；太原市女性大于男性，女性具有弱势特征。

第三，从三个地区法援中心提供的受援人典型案件类型来看，男性主要涉及到劳动争议、交通事故两种类型，女性主要涉及到交通事故、离婚诉讼、继承公证、人身损害四种类型。结合走访与地区发展实际，我们认为，山西省在煤炭资源型经济向综合型经济转型过程中，男性遇到的多是劳动关系调整中的法律问题。山西的女性性别劣势并不明显。而随着人们工作范围越来越自由与财产的增多，表现出婚姻不稳定以及财产问题的增多。继承公证问题的增多，表现出女性权益保护意识进一步增强。

第四，不同性别受援人对法律援助服务的满意度有所不同。山西省法律援助值班大厅、阳泉市法法律援助中心分别做过分性别调查，男组、女组各抽取 20人，主要采用电话访问的形式。调查的项目主要是受援人对法律援助的过程与结果做满意度评价或打分。搜集的数据显示：省法律援助中心满意率男组、女组均达 100%，男组与女组之间满意度不存在差异。阳泉市获得满意度分值，男性组均值为88.5分，女性组均值为93.5分，女性组大于男性组。从受援人评价看，阳泉市法律援助中心为女性提供的服务优于男性。

（四）服务提供者行为模式变化的分析

联席制度建立后，服务提供者行为模式逐渐发生改变。联席带来了新的法律援助理念，新的工作思路，受此影响，法律援助工作者开始在工作中贯彻受援人需求的理念，由被动服务逐渐走向主动服务，改变了工作行为模式，提高了工作效果（见表6）。

表6 参加培训人员行为模式变化调查

2017年4月底，调研团队对参加培训的40名学员就培训影响进行回访，学员都认为他们对受援人诉求的应对、工作思路、服务态度等有提升。

调研团队对联席制度建立前后，通过提供法律援助的办案效率的调研并比较，统计表明认为没有提高的只占1.2%，认为有提高的占47%，认为有明显提高的占51.2%。

试点法律援助中心受到联席影响，积极拓宽宣传渠道，不断探索更贴近困难群众，更富效率，更加生动的宣传方式，比如，试点的法律援助中心将“法律援助免费帮困难群众打官司”的标语，登上公交车车身。车身上醒目标明热线电话、接待咨询地址、中心网址以及微信二维码等信息，使群众寻求法律援助更加便捷。

总之，试点地区联席制度成效是比较显著的。诚然我们不能这样认为，即，试点地区2016年法律援助案件受理量比2015年数量增加，百分之百是因为联席机制带来的结果。但是，试点地区在2016年，社会生活、政策法规、自然环境、人口迁移、经济发展等等，都没有大的变化，没有促成法律援助案件增加的明显的外在因素。而联席制度，就是在2016年实施的，直接体现在法律援助工作中，因此，我们可以认为，联席机制为法援效率提高产生了一定影响。

同时，囿于联席开展仅一年，加之调研时间短等因素，对于非试点地区 2016年法律援助案件增长因素，试点地区2016年较2015年案件增长因素，以及对非试点地区的选择，都可能会有不客观因素存在。因此，笔者将持续关注联席制度在试点的影响，并注重与非联席地区的比较，为复制和推广联席制度提供有益借鉴。

参考文献

[1]金慧慧.公共法律服务体系日趋完善 司改惠及人民群众[EB/OL].[2018-03-08].http://news.china.com.cn/txt/2017-09/21/content_41624040.htm.