发达国家生产者责任延伸制度实施情况及经验总结

文/中国物资再生协会电子产品回收利用分会 刘雨浓

生产者责任延伸（Extended Producer Responsibility,以下简称EPR制度）是指将生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的制度。目前，主要经济合作与发展组织（OECD）国家相继针对包装物、报废汽车、废电池、电子废物等产品建立起符合本国情况的EPR管理制度。根据各国国情，以及各产品废弃特性和管理要求的不同，具体的EPR运行机制也有所差异。

一、欧盟

EPR制度是欧盟废物管理的重要政策工具，欧盟将其定义为：产生者必须承担产品使用完毕的回收、再生或者废弃处理的责任，并将产品的回收、再生和废弃处理的责任完全归于产品的生产者。2003年2月欧盟公布了《关于废弃电器和电子设备的指令》（WEEE指令）和《关于限制在电器电子设备中使用某些有害成分的指令》（RoHS指令）。2008年12月欧盟委员会启动了WEEE指令修订案，2012年7月24日正式发布第二版指令，并于2012年8月13日正式生效实施。各成员国以该指令为依据，根据各国情况转化为本国适用的法律法规。

在具体实践中，企业通常加入生产者责任组织（PRO），以保证达到依据该指令制定的各国废电池管理要求，包括根据自身产品的类型，进行恰当的产品标注、注册以及汇报并监控回收量和回收实施情况，按照各项时限要求进行注册、缴纳处理资金及履行其他相关责任。对于毒性较高的电池（如铅蓄电池），瑞典和德国等国家均采用押金返还制度，即消费者在购买时需要缴纳押金，返还时销售商必须接受，并交给正规的处理企业，同时在消费者购换新品时扣除押金。

返回率（Return Rate）是欧盟近年来提出的一个评估废电器回收效果的新概念。返回率是指回收废电器的重量占连续三年平均投入市场新产品重量的比例。图1为2014年欧盟主要成员国废电器的返回率。由图1可知，欧盟多数成员国废电器的返回率在30%-50%之间。最高废电器返回率的成员国是瑞士（CH），达到78.26%；其次是爱尔兰（IE）和挪威（NO），分别达到54.31%和52.43%。

图1 2014欧盟主要成员国废电器返回率

二、日本

日本是亚洲最早实施EPR制度的国家，相关立法主要包括：2000年颁布的《促进循环社会形成基本法》、2000年施行的《包装容器的分类收集和循环利用》、2001年4月修订的《固体废物管理和公共清洁法》、2001年施行的《资源有效利用促进法》和《家电再生利用法》、2005年施行的《报废汽车再生利用法》、2013年施行的《日本小型家电再生利用法》。其中，《家电再生利用法》是EPR制度实施较有代表性的法律之一，实施对象主要为废弃家用电器，产品范围主要包括空调、电视机、电冰箱、洗衣机和干衣机。

《促进循环社会形成基本法》是日本生产者责任延伸制度有法律位阶较高的基本法，并辅以专门的单项法规，从而构建了一套比较完善的生产者责任延伸制度法规体系。在生产者责任延伸制度的具体规定方面，日本规定生产者在产品使用和废弃之后，应该对产品的处理和循环利用承担一定的责任。在产品的设计和原材料的选用上，日本也有比较严格的规定，要求其提供产品的相关信息，为产品废弃之后的回收和循环利用提供便利。

《家电再生利用法》明确了利益相关方的责任。与大部分国家的EPR管理制度不同，该法案实行“谁消费，谁付费”原则，即消费者在家电废弃时支付废弃物收集、运输和再生利用费用，并对将废弃家电返还至购置家电时的零售商负责。零售商则主要对收集其所销售的家用电器并向生产者和进口商转运负责。生产者和进口商并不直接承担废弃家电回收处置的经济责任，其责任主要体现为应在指定场所收集和再生利用其所制造或进口的家用电器，且回收场所必须具备再生利用的条件，以有利于零售商和地方政府顺利交付废弃家电。同时，规定满足一定标准的中小规模生产者和进口商可委托特定实体代为承担回收和再生利用责任。

三、韩国

韩国于2003年颁布了《促进资源节约和再生利用法案》（以下简称《再生利用法案》），以及《电器电子废物资源循环利用和报废汽车法案》（以下简称《电子废物和报废汽车法案》），确立了EPR法律基础，并明确了覆盖产品范围、各方角色责任分配以及运行机制等。

截至2014年，《再生利用法案》和《电子废物和报废汽车法案》对42类产品实施了生产者责任延伸制度（见表1）。并由韩国环境部每年发布EPR目录内各类产品的年度强制回收目标。该回收目标由韩国环境公团（KECO）会同相关产业协会、企业组成的联合委员会确定。

表1 韩国EPR覆盖的产品范围

韩国参与电子废物管理的主要相关方有韩国政府、PRO和KECO。韩国政府负责政策制订，包括开发和推广新技术、限制有毒有害物质的使用、促进再生利用等。其中，环境部负责颁布和修订相关法律和条例，决定EPR类目和强制再生利用率，许可PRO组织的建立，支持并管理地方政府和KECO，并协调和解决利益相关方之间的矛盾。地方政府主要负责实现EPR产品的分类回收、再使用和再生利用。PRO通过生产者或进口商可自行委托或通过资助受环境部认证，代为开展废弃物回收和再生利用活动的再生利用商，并定期向韩国环境公团提交履责情况报告。KECO作为受韩国环境部直接领导的半公立管理机构，对生产商和进口商以及PRO的回收利用行为进行核查监督，以确保相关企业和PRO落实依法确定的强制回收目标，对于在非授权设施中实现的再生利用数量不被视为履行生产者责任（见图2）。

图2 韩国EPR的责任分配机制

《再生利用法案》中明确了生产者、进口商和消费者等利益相关方的责任。生产者和进口商必须自行出资建立从事回收利用的PRO来履行规定的回收和再生利用义务。生产者和进口商需按季度向PRO缴纳韩国EPR系统运行所需的费用，并利用收缴的费用委托相关从业者开展废物再生利用。同时，生产者和PRO通过订立公开的再生利用合同，监视再生利用的过程。生产者和进口商被要求通过发展再生利用技术，采用资源高效利用设计，限制危险物质使用、生产和进口易再生利用产品、在产品包装物上张贴分类丢弃标签等措施来促进再生利用。对于产品的消费者，其主要承担废弃物的回收和对可再生利用废弃物的分类责任。

四、发达国家EPR制度实施经验

作为一种环境政策工具，EPR制度适用于多种类型废弃产品的管理，已在不同国家和地区普遍推行。发达国家政府在制定EPR制度时，主要从回收责任、经济责任、产品合规责任、信息披露责任入手，将生产者对其产品的责任延伸至产品的全生命周期。欧、日、韩EPR制度生产者承担责任实施情况见表2：

表2 各国家废弃电器电子产品EPR制度实施情况

从表2可以看出，发达国家的生产者要承担废弃产品回收处理的行为责任，同时强调了生产者和进口者承担回收处理的行为和信息披露的责任。结合EPR制度在各国的实施情况，得到以下几点可借鉴经验用于完善我国EPR制度：

（1）加强顶层立法，将EPR制度纳入法律法规

发达EPR制度的成功实施，离不开完善的法律体系的支撑。鉴于我国目前EPR的法律制度不完善，因此可首先在《固体废物污染环境防治法》和《循环经济促进法》中对生产者的责任做出原则性定义，明确生产者的责任范围，合理划分各相关方责任，通过订立国务院层面的行政法规来构建完善生产者责任延伸的制度体系。

（2）设定回收率目标，激励企业承担废电器回收责任

从发达国家EPR实施经验可以看出，收集率指标的设定是鼓励企业承担资源回收的重要手段。国办颁布的《生产者责任延伸制度推行方案》（国办发〔2016〕99号）中也明确提出回收再利用率目标。未来的工作重点在于，结合发达国家先进经验和我国废电器管理实际情况，研究一套适合我国的废电器回收率计算方法，激励生产者和进口商为达到目标积极拓展回收渠道，担当起整个废电器回收流程的主导者。

（3）开展生态设计，缓解废电器末端处置压力

生产企业应进一步强化生态设计，根据《国家鼓励的有毒有害原料（产品）替代品目录》，积极开展电器电子产品有毒有害物质替代技术的研究与应用，采用少/无废、少/无毒制造原料。产品还应采用轻量化、单一化、模块化、易维护、易拆解的设计，缓解废电器末端的处置压力。

（4）强化高值化利用技术，提高废电器再生利用率

废电器的资源化再利用是整个废电器管理的重要环节，强化典型电器电子产品高值化利用技术研发，提高产品附加值，提升废电器处理企业的盈利能力和竞争力。开展废电器产品中关键材料回收及再利用技术研发，实现关键材料在电器电子产品产业链中的闭环循环。

（5）加强信息公开，推动废电器的规范处理及利用

生产者应将投入市场产品的质量、安全、耐用性、能效、有毒有害物质含量等方面的内容作为强制公开信息，在包装标明相关标识，面向公众公开，提升公众对废电器的科学认识。涉及零部件产品结构、拆解、废弃物回收、原材料组成等内容作为定向公开信息，面向废弃物回收、资源化利用主体公开，促进废电器的末端处置。