民法规范在行政法中的适用论析

摘 要：“民法”这一概念，最早指人类社会、世俗文明背景下的法则规范体系，与“自然秩序”、“神法”等法则概念相区别。其后，随着社会法律制度体系的不断完善发展，民法逐渐被赋予了具体化、针对化的规范意义，即建立在平等、公正的原则基础上，以维护和协调人民群众社会关系、财产关系为目的，围绕公民、法人、社会组织等对象展开的民事活动法律规定。基于此，本文首先从概念、联系、区别三个方面入手，对民法与行政法的概念内容进行了阐释；其后，分多个方面论述了民法规范在行政法中适用的必要性和可能性；最后，由直接适用和类推使用两个方向出发，重点研究了民法规范在行政法中的适用表现。

关键词：民法规范；行政法；类推适用；私法公法化；诚信原则

早在公元三世纪左右，民法就已出现在人类社会当中，并随着时代的不断发展而形成了近乎完美的法治理论体系，产生出了极具现实意义的大量法律技术和法律规则。与之相比，行政法作为近代宪法制度的产物，其发展不过二百多年，我国行政法更是只有三十年的发展历程，其势必会存在一定的缺陷型和不完整性。据此，我们有必要对民法规范在行政法中的使用进行分析研究。

1 民法与行政法的相关概述

首先，从概念上讲：“民法”这一概念，最早指人类社会、世俗文明背景下的法则规范体系，与“自然秩序”、“神法”等法则概念相区别。其后，随着社会法律制度体系的不断完善发展，民法逐渐被赋予了具体化、针对化的规范意义，即建立在平等、公正的原则基础上，以维护和协调人民群众社会关系、财产关系为目的，围绕公民、法人、社会组织等对象展开的民事活动法律规定。在很大程度上讲，我国当前使用的《中华人民共和国民法通则》为一般法。所谓“行政法”，即政府机关、农业部、监察部等行政主体在行使职权、接受法制监督的过程中，在主体内部或与其他行政相对人、监督主体间形成的法律关系，以及围绕这一关系展开的各类法律规范。在行政法体系当中，既包含行政机关人员管理、行政机关决策规划等一般行政法，也有卫生、邮政、人事、教育等领域的特别行政法。

其次，从联系上讲：一般来说，当民事诉讼的影响力、严重性上升到一定高度时，民法将会表现出一定的不适性，便需要运用行政法对案件进行处理。同样的，当行政法存在解决漏洞时，为了更加公正、全面地处理案件问题，人们即可使用民法规范对行政法的不足之处进行补充和强化。在实际的事件及案件处理过程中，由于民法与行政法之间存在很大的共通性和互补性，故而可实现良好的协调适用，并不会造成“民主”与“法治”两个原则的相互冲突[1]。

最后，从区别上讲：简而言之，民法即“人民的法律”，主要负责规范和处理人民群众、社会组织间的关系；行政法即“行政主体的法律”，主要负责人民群众与行政机关、行政机关与行政机关间的关系。由此可见，民法与行政法之间存在着主体、对象等方面的差异。同时，从属性地位的角度来看，民法属于私法、一般法，主要实现平等主体间的关系管理；行政法属于公法，且具有一般与特殊的双重属性，主要实现不平等主体之间的关系管理。

2 民法规范在行政法中适用的必要性

首先，将民法规范适用于行政法当中，有利于增强我国法治观念的私法精神。现阶段，在计划经济体制的时代背景下，国家意志逐渐与公民意志趋于同一化，逐渐削弱了公民对于自身权利的维护意识。对此，公民作为国家建设推动者的同时，也应具备一定的独立人格，建立起与国家公权力相制衡的私法精神。由此可见，在当前时代将民法规范适用于行政法领域，是极其必要的。

其次，将民法规范适用于行政法当中，有利于避免“寻租行为”的发生。现阶段，一些地方政府为了自身的私人利益，而制定推行出一些“特别法”，这在很大程度上等同于人们借助政府保护而实施财产转移的“寻租行为”。此时，若此类“特别法”真正作为“法”存在，将会导致行政行为趋于转制化、不平等化。对此，必须将民法规范应用到行政法领域当中，以此减少“寻租行为”的出现，对行政法的公平性、公正性作出保障和制约。

再次，将民法规范适用于行政法当中，有利于填补行政法的规范空白，提升行政法的实际施用效果。随着社会实际情况的不断发展，行政法难免会存在一定的漏洞和不足，故而需要发展数千年的民法与之相支持。

最后，将民法规范适用于行政法当中，有利于行政司法行为的产生。在当前，为了降低民事诉讼的成本，同时也为了减轻法院受理民事诉讼的工作压力，可将司法与行政相结合，形成“民事司法”的活动概念。在这一活动当中，行政裁决、法律调解都是围绕特定的民事纠纷进行的，同时还要以民法作为诉讼、判决的根本依据，以此实现民事案件审理的流程化、规范化，实现民法规范与行政法体系之间的适用融合。

3 民法规范在行政法中适用的可能性

所谓“民法规范在行政法中适用的可能性”，即民法与行政法间的共通性和一致性。上文中提到，民法属于私法体系、行政法处于公法体系，这两种看似“泾渭分明”的法律类型，却在实际的社会应用中越来越趋向于统一和协调。具体来讲，这种统一和协调主要体现在以下两个方面：

第一，私法与公法之间的相互渗透，即“私法公法化”與“公法私法化”两个趋势。在传统当中，民法作为一种与公权力相抗衡的法律形式存在，人们更加倾向于通过民法建立起“无国家的宪法秩序”。基于此，从法源角度上，私法与公法间便产生了一定的界限。而在现代社会背景下，随着公民地位的日益提高，私法与公法间的界限越来越趋于淡化，甚至在英国、美国等西方发达国家中，已经不存在“公法”与“私法”的分化概念，完全以“法律”二字统称。这样以来，基于市民社会与政治国家间的密切交融，“私法公法化”、“公法私法化”的趋势便逐渐呈现了出来，使得社会越来越需要行政、立法机关去解决一些民事求粉方面的问题，而行政机关也越来越看重引用“诚实守信原则”、“法人制度”等民法方面的内容概念[2]。

第二，私法与公法之间的互补共通。除了二者之间的相互渗透以外，民法所代表的私法与行政法所代表的公法在很多方面都具有一定的共通性。例如，公法与私法虽然涉事主体有所不同，但都具有一定的广泛约束力，且都意在通过法律的方式保障和约束人们的基本权利和责任义务。再如，民法与行政法同属于我国的基本法，在法律效力上享有平等地位，且都具有一定的综合性，可作为诉讼案件的法律依据存在。基于包括但不限于以上内容的共通性表现，民法与行政法间的互补协作并不存在较大的冲突，故而使得司法规范在行政法中的适用成为了可能。

4 民法规范在行政法中适用的主要表现

4.1 民法规范在行政法中直接适用的表现

第一，民法原则的直接适用。在民法规范体系中，有些一般性法律原则可被视为通用原则，进而被借鉴适用到其他法律领域当中。以河南省高级人民法院审理“周口市政府行政违法案”时采取出的审理决定为例：

“根据建设部272号文关于公用事业应通过招标实行特许经营的规定，益民公司原有的燃气经营权应予废止，同时在根据公共利益的需要不撤销被诉行政行为，由亿星公司负责周口市天然气管网经营的情况下，益民公司也不能再继续经营管道燃气与天然气管网。在此情况下，益民公司原来基于有关行政机关授予的燃气经营权而进行的工程建设和其他资产投入将形成益民公司的损失。对此，市政府及有关职能部门负有一定的责任。在益民公司的燃气经营权被终止，其资金投入成为损失的情况下，市政府应根据政府诚信原则对益民公司施工的燃气功臣刚才去相应的补救措施予以处理”。在行政法的体系当中，并未有“诚信原则”、“诚信义务”等概念的出现。而在《民法通则》第四条、《合同法》第六条等民法领域内容当中，出现有“诚信信用”的字眼。由此可见，河南省高级人民法院在审理这一行政案件时，直接承认了“诚信原则”的一般性原则地位及其法律功能，并将其直接应用到了行政法的处理范围当中，这在很大程度上表现出了民法规范在行政法中的直接适用[3]。

民法制度的直接适用。在民法规范体系中，有些制度理念可被应用于行政法等多个法律领域，并以其特殊的法律理性来增强司法机关法律决策的说服力。以重庆市高级人民法院审理“杨明华诉合川市人民政府土地行政批复案”时提出的判决内容为例：

“被上诉人杨明华在拆迁前的房屋疏于划拨占地，产权调换后的房屋占地也应为划拨，若要变为出让占地，被拆迁人应缴纳一定的土地出让金，否则被拆迁人不当得利。合川市人民政府以划拨方式作为拆迁还建房用地，并没有损害被上诉人杨明华的利益，知识防止了其不当得利……虽然《城市房屋拆迁管理条例》没有明确规定划拨用地可作拆迁还建房用地，但用划拨地修拆迁还建房符合该条例对土地不予补偿的精神，因此，应当认定上诉人合川市人民政府做出的（2002）76号《批复》，批准第三人合川市华宇房地产开发有限公司以划拨方式取得1873平方米国有土地使用权符合1991年《城市房屋拆迁管理条例》的精神，与《土地管理法》并不抵触，具有正当合理性”。

在上述内容中，重庆市高级人民法院多次强调“不当得利”、“正当合理性”等概念，但这些概念并未出现在行政法的相关条例当中。而在我国《民法通则》第92条中，则对“不当得利”做出了阐释，即“没有合法根据，取得不当利益，造成他人损失的，应当将取得的不当利益返还受损失的人”。在这一案件当中，司法行政机关虽然未将民法中对于“不当得利”的处罚规定运用到判决当中，只是借用了相应的行为概念，但也能很好地体现出民法规范在行政法中的适用，标志着民法规范弥补行政法概念制度缺陷的有效性。

第三，法律技术的直接适用。现阶段，我国司法行政部门在实际的判决审理工作当中，还经常将《民法通则》中对于案件当事人年龄、行为能力、身份等评价指标的认定技术直接引入到了行政诉讼案当中，并起到了较好的应用效果。但必须要说明的是，将法律技术直接应用到行政法执行当中，相关人员必须要保证该技术规定的通用性，并确定该技术规定可以适用于所有层次、所有程度的法律活动当中，才可以此对行政对象进行约束管理，切不可自行“造法”。

4.2 民法规范在行政法中类推适用的表现

所谓“类推适用”，即对民法规范与行政法相结合，并进行一定程度的修改调整，进而民法体系中的内容概念间接地适用到行政法体系当中。具体来讲：

通常来讲，民法规范的“类推适用”，就是在行政法未做出明确规定的领域或事项当中，将与事项性质类似的民法规定援引适用进去，以此弥补法律体系上的空缺之处。早在1997年，我国人大会议在刑法方面取消了相应的类推规定，标志着“类推适用”这一行为在刑法方面的不可取。无独有偶，德国的基本法中也在一定程度上对刑法方面的类推适用做出了禁止。对于此类行为，各国学者众说纷纭。德国学者称：“禁止类推只在刑法中具有强制性。如果在许多其他法律领域中采用禁止类推，将会导致法官拒绝裁判，而这样将违背宪法”，这一观点在很大程度上承认了类推适用的实用性；而我国有学者称：“类推作为填补漏洞的方法，并非刻意适用于所有的法律部门，它主要适用于民法领域”，这一观点表达了类推适用的局限性，认为类推适用无法在行政法领域当中应用。

但从实际上讲，随着行政法与民法之间的交融渗透，禁止类推适用是及不可取的。由此，将民法规范类推适用在行政法领域当中，只要条件合理、方法得当，还是具有很高价值的。据此，司法行政部门应掌握以下规律流程进行民法规范的类推适用：

首先，应确认行政法律存在漏洞，以此判断是否需要民法内容的引入适用。从原则上讲，在应用“类推适用”这一行为之前，司法行政部门首先应结合当前行政法本身的内容进行搜寻和尝试，尽可能地放宽现有法律条例、法律制度理念的理解范围，从而将行政案件的审理活动包含在行政法领域当中。其后，若这一“尝试”以失败告终，才可将眼光投射到民法规范领域，进行一定的援引借鉴。在这一过程中，若行政私法部门并未对行政法本身的体系进行尝试搜寻，而是直接地类推适用民法内容，将很可能导致法律条文之间的相互冲突，进而造成诉讼审理依据的混乱，对整体行政法执行流程造成负面影响[4]。

其次，应致力于寻找相似点，即寻找漏洞领域与其他法律内容、案件处理方式的相似性。但从当前来看，“如何寻找相似点”这一问题仍然备受争议，社会上尚未形成较统一的案件相似性评判观点。对此，德国学者主要提出了以下三种认定方式：

第一种，“构成要件类似说”。顾名思义，即当发现两个诉讼案件的大多数特征趋于相同，即可判定二者在法律上存在相似性；第二种，“实质一致说”，即待审理案件与法律标准案件类型之间存在实质上的一致，即可判定二者在法律上具有一定相似性；第三种，“同一思想基础说”。即待审理案件与法律标准案件类型之间在利益方向等思想状态方面存在一致性，即可判定二者在法律上具有相似性。

显而易见，以上三种观点都强调待审理案件与标准案件类型之间的共同性，只是关注的角度和方向有所不同。据此，在實际的类推适用当中，司法行政部门一定要将待审理案件作为实际性指标和需求，在标准案件类型中寻找出可用的法律处理方式，切不可采取全盘照搬的行为方式，以免本末倒置，造成审理判决活动无法正常进行。总而言之，将民法规范类推适用到行政法的领域当中，更倾向于实现较好的“法律效果”，而不是增强审理判决的“法律原因”[5]。

5 总结

总而言之，随着社会实际情况的不断发展，法律难免会存在一定的漏洞和不足。此时，法律施行者应在不违反民主、发展两个原则的前提下，通过一定的技术手段或制度支持弥补法律的不足。由本文分析可知，从属性上讲，行政法与民法分属于公法与私法两个领域，具有一定的相对性。但随着公民社会与政治国家之间的相互交融，行政法与民法之间的界限越来越趋于弱化，促使民法规范在行政法中的适用产生。由此，将民法规范或直接、或类推地应用到行政法领域的案件当中，能有效提升行政法的理论支持和法制说服力，进而有效填补行政法的规范空白。

参考文献

[1]江河.行政诉讼中民法规范的适用[J].西南政法大学学报，2015，17（01）：87-95.

[2]单华东，江厚良.民法规范在行政审判中的类推适用[J].人民私法，2012（23）：89-93.

[3]杨登峰.行政越权代理行为的追认——以民法规范在行政法中的应用为路径[J].甘肃政法学院学报，2012（04）：74-78.

[4]许中缘.论民法中的行政法性规范[J].岳麓法学评论，2012，7（00）：144-152.

[5]徐军. 论行政法上的类推适用：以类推适用民法规范为中心[A]. 最高人民法院.全国法院系统第二十二届学术讨论会论文集[C].最高人民法院：，2011：20.

作者简介

陈孟（1995- ），男，汉族，河南商丘人，石河子大学政法学院硕士在读；研究方向：法律。