企业在防范化解重大风险背景下对PPP项目的几点认识

贺秋满

刚刚闭幕的十三届全国人大一次会议审议通过了《2018年国务院政府工作报告》，报告中首次提出了三大攻坚战的新表述即“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”，其中金融风险防控摆在了第一位，中央财经大学金融学院教授郭田勇说，当前金融业重要风险主要集中在“一头一尾”两个部分，“头部”是巨大的政府债务，“尾巴”是普通百姓这块，而“头部”的风险恰恰与PPP项目密切相关。

自2013年掀起的PPP热潮在2017年迎来了规范风暴，上半年财政部先后下发50号文、87号文，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债及以政府服务名义违规融资11月份下发92号文规范PPP项目运作，并明确了三类项目不得入库，七种项目必须清除出库。财政部一系列的组合拳的直接结果是一些政策性银行以及大行在内的多数商业银行纷纷暂停PPP项目的贷款，令此前还在炫耀取得丰硕PPP项目经营成果的国企领导们如遭当头棒喝，突如其来的银根缩紧让人谈P色变。

目前，如大跃进式的PPP项目上马让当初众多处于竞争优势的国企储备了大量PPP项目存量，而国家对在建PPP项目规范清理期尚未结束，之后的政策导向尚不明朗，使得大多国企领导者特别是负责筹措资金的总会计师可谓伤透了脑筋，纷纷采取“高筑墙、深挖洞、广积粮”的融资战略，力保企业能顺利渡过这艰难的钱荒期。

本人作为一名省级建工集团二级机构财务部门的主管，在2016年5月至今，负责了二个PPP项目的财务管理工作，通过亲身经历的项目管理经验，阐述一下企业在当前防范化解风险背景下对PPP项目的几点浅显的认识与心得：

一、集团层面应整合优势资源，组织专业精干的人员，成立PPP项目领导小组，确保PPP项目的经营目标与集团发展战略协同性

对于PPP这样的新生事物，大多数集团企业没有形成一套完整、系统和恰当的管理思路和体系，从而让集团下属的业务单元为了完成年度经营目标，在不具备充分的项目可行性分析能力的前提下，相对盲目地参与PPP项目的经营，使得PPP项目作为重大决策事项经历了繁冗的上会程序，诸如《PPP项目立项申请报告》（投标前）、《关于投资PPP项目的审批》（中标后）、《关于确定PPP项目融资方（金融机构）的报告》、《关于成立PPP项目管理公司的审批》、《关于项目公司组织机构设立与人事任命的申请报告》、《关于向项目公司注入资本金的报告》（可能多次）、《关于确定PPP项目融资方案的申请报告》（倘若遇方案变更需再次申请）等等，耗费了集团各级领导和下级单位人员大量的时间和精力；如何提高从可行性分析、立项决策、投标文件、融资方案、财务测算、项目管理实施、绩效考核等环节的决策与管理效能是当前需要思考解决的问题。

二、PPP项目承接前期应组织专业力量编制项目实施方案

充分做好项目的风险评估、识别与应对，科学编制项目实施方案，风险管理是PPP项目实施的重中之重，贯穿PPP项目的整个实施过程，目前我国在持续探索PPP模式，在如何识别PPP项目风险、评估以及应对风险方面仍做得不够，而作为社会资本方的企业面对PPP这一新生事物更显得无所适从，那么集合在施工项目预决算、投融资、财务、施工、运维等方面有丰富实践经验的专业人员成立投标小组很有必要，投标小组成员应全面熟悉领会招标文件、物有所值评价和可行性分析报告等资料，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险能力等要素，合理分配项目风险，编制科学合理高效的项目实施方案。

三、集团应成立专职的融资部门，做好项目财务测算，有效防范化解金融风险

1.科学选择财务指标，充分考虑各项因素，全面做实财务测算，为领导决策提供依据

作为社会资本方的施工企业在参与PPP项目建设时的收益主要来源于以下二个层面：项目公司的投资回报和建安工程施工利润，施工利润可根据投标报价按传统方法进行测算，且在项目建设期基本能实现；项目公司的投资回报则贯穿于项目全生命周期，通常选用自由现金流作为财务测算最直观的收益指标，自由现金流则可分为项目公司自由现金流和股权自由现金流，具体评价指标有净现值（NPVT0）和内部收益率（IRR T0）二项正指标，决定项目自由现金流的重要因素是PPP合同中约定的资金回报率和贷款利率，二项指标理论上不应高于项目融资成本，否则将无法保证投资层面的正收益，施工企业按股权比例分配得到的项目公司净利润还要考虑剔除企业自身投入项目资本金（以产业基金融入股权出资方式要考虑劣后资金的成本）的实际成本后得出投资净收益，只有当投资净收益测算为正时该项目方值得投资，企业决策者一般会直接毙掉投资板块有亏损而需要施工利润来弥补的PPP项目。

2.统筹安排PPP项目承接后陡增的资金需求，有效利用银行信用和金融产品，降低资金成本，保障资金供给

目前，作为非独立法人的集团下属业务单元，在不具备独立融资授信能力和金融业务人才的情况下，却要在项目承接前后完成具体的融资方案编制（上会需要），集团相关管理部室也无专人负责过程中的指导与监管，经营单位不得已各自与金融机构洽谈，未有效地利用集团公司的融资议价能力而导致融资成本较高。

3.选择信誉度较好的金融机构进行融资，并加强融资协议的专业审查

由于经营单位经验不足和集团主管部门介入滞后，有些已签署的融资协议出现较多对集团公司不利的条款，如以基金置换集团公司股权时未明确劣后资金如何参与基金投资回报的分配（加大了社会资本方的实际资金成本）、基金发行银行对资金的监管措施、基金对项目公司关联方的大额资金支付需基金董事会成员会签，往往需要十天到半个月的审批期，降低了资金使用效率，造成诸多不便；

四、项目公司实施团队应组织力量加大招标文件和财政政策的学习和了解，挖掘利好信息，在正式的PPP项目合同明确与自己利益相关的条款

在PPP项目物有所值评价和可行性研究报告中，一般会有按建筑安装施工结算价计提给项目公司的建设工程管理费的概算，社会资本方在与政府方PPP合同谈判时却因没有有效的政策文件支撑，使建设工程管理费这项维持机构运行的重要资金来源没有底气，若能在合同条款里予以明确此项计价规则，则可成为项目公司费用预算、绩效考核和投资收益的一项重要依据；

项目在实施过程中还必须关注主要涉及的税收、可享受的税收优惠、税收政策及有待改进或者完善的地方；同时，项目公司与施工单位（一般为社会资本方自己）签署施工合同时应尽可能地将付款条件、其他计费（如给施工企业的社会保险费等）等利已条款充分满足。

总之，PPP模式作为国家大力推广的增加公共供給效率的方案，在未来的一段时间内仍会有旺盛的生命力，社会资本方在选择项目时应有自身理性的判断，即不可为完成经营指标而盲目选择亦不必因暂时政策的收紧而对PPP项目因噎废食，任何事物的存在必然有它的合理性，倘若暂时水土不服，自然会有另一种存在方式来代替，企业只有不断创新和巩固自己的核心竞争力才是生存与发展的法宝。