基于公私合作伙伴关系的美国情报共享模式

傅 雷

20世纪90年代，联邦调查局（FBI）对易受恐怖袭击和犯罪侵害的关键基础设施采取了保护措施。在实施过程中，人们意识到美国大部分的关键基础设施为私营部门所拥有，只有通过发展公私部门之间的双向信息共享伙伴关系，这些关键基础设施才能得到充分保护。

一 公私合作伙伴关系下的情报共享

（一）公私合作伙伴关系的概念

公私合作伙伴关系（Public Private Partnership, 以下简称PPP）的定义并不统一。综合多方界定，可以将其界定为基于自主私营主体和公共主体双方合作来实现某一共同目标，同时提供相关产品或服务的一项合作协议，即让私营部门利用其掌握的资源的优势参与提供公共产品和服务，分担政府公共部门的职能，同时双方具有明确的权责分工。在这一关系中，相互信任以及对于未来可能性的认知是公私伙伴关系成功的前提。①David L.Carter,.Law Enforcement Intelligence: A Guide for State, Local, and Tribal Law Enforcement Agencies, Create Space Independent Publishing Platform, 2012, p.204.PPP模式的特征包括：（1）合作目标一致的伙伴关系；（2）利益共享，即参与的私营部门取得相对合适的投资回报，公共部门则实现社会福利的最大化；（3）风险共担，公共部门与私营部门都尽可能承担自身优势方面的伴生风险，使整个基础设施建设项目的成本最小化②E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版社2002年版，第 265 页。。

（二）PPP模式下的情报共享概念

执法领域PPP理念的产生可以追溯到1829年。罗伯特·皮尔指出，政府本身无法履行所有的警务职责，需要社会公众的协助，私营企业也需要帮助保障社会安全。他提出“警察是公众，公众是警察” 的理念。①David L.Carter, The Police and The Community, New Jersey: Prentice Hall, Inc., 2000, p.260.在当下，该理念发展为执法部门与私营部门都应接受双向信息共享和联合公共安全举措的新责任。

基于前述界定，PPP模式下的情报共享（Public Private Partnerships for Intelligence，以下简称P3I）可以定义为“在 PPP模式下，将所提供的产品或服务变为情报产品和情报服务的一种合作方式”。具体来说，P3I是为了达到最大化社会公共效益的目的，公共部门与私营部门互相提供情报产品和服务，保证信息流在双方实时流通，在此过程中利益共享、风险分担的一种合作关系。

二 美国实施P3I的探索

（一）实施P3I面临的挑战

一是情报共享文化的差异。在公共部门和私营部门之间进行情报的共享需要利益平衡作为保证。公共部门和私营部门对有效的风险管理都有既得利益，然而，两个部门的共享文化却是不同的。例如，联邦情报机构（Intelligence Center，以下简称IC）负责收集和分析关于国家安全的敏感信息，以“需要知情”的基准共享，只有IC必须了解任务的部门会被告知相关信息。相比之下，私营部门的情报共享更多地建立在 “需要共享”的基础上，通常只保留保护隐私和商业竞争力所需的信息。

二是原有情报共享机制的遗留问题难以解决。公共部门与私营部门的情报双向共享机制需要双方最大程度的资源投入，而非简单的信息交换。在实施P3I的过程中，原有共享机制的遗留问题依旧影响着新机制的发展。这包括：（1）私营部门对于情报机构而言属于较新的合作伙伴和客户，情报机构的传统任务（军事情报和执法情报）需求依然占主导地位；（2）虽然私营部门拥有的非机密信息有助于了解针对国家的威胁，但传统的联邦情报流程依旧侧重于机密信息；（3）情报共享双方的信任等级还未提升到维持新机制的运行；（4）对于信息共享进行规定的相关政策和法规不够全面。

三是信息共享环境的建立。目前最大的挑战是“信息共享环境”（Information Sharing Environment，以下简称ISE）的建立。这是一套正式的加强关键部门之间情报共享的准则和流程，其包括以下部门：情报机构；联邦执法部门；州、地方和部落执法部门；私营部门以及外国合作伙伴。②David L.Carter,.Law Enforcement Intelligence: A Guide for State, Local, and Tribal Law Enforcement Agencies, Create Space Independent Publishing Platform, 2012, p.209.然而 ISE的建设并非一朝一夕便可完成，建立有效的ISE需要公共部门与私营部门双方以及政府其他部门的共同努力。

（二）落实P3I的基本工作

一是情报共享文化的建立。首先，情报共享机制中的成员部门指定具体的部门领导，为规划、开发和实施情报共享的各个方面提供相应的权力，包括政策、技术、预算和管理，以便在各自机构内推广信息共享文化，同时将情报共享责任意识渗透到各级政府。其次，联邦部门和机构需要制定指导方针，提供培训和奖励措施，并对改善情报共享机制负有义务。再次，在情报共享的进程中，国家情报总监需要时刻注意各项规定、法律和行政命令中所含的对信息共享的限制因素。

二是保护隐私与公民权免受侵害，注重对个人隐私和公民自由的保护。公共部门在实施P3I的过程中必须纳入对隐私和公民自由的保护，并且发布成文的准则，以便建立和使用 ISE。在此过程中，国家情报总监需要与有权使用相关情报的部门负责人进行协调，对公共部门情报共享政策和程序进行审查，并制定公共部门的指导方针，以确保美国公民的信息隐私和其他合法权利确实得到保护。

三是信息共享环境建设初探。美国在ISE建设方面已经跨出了坚实的一步，取得的成就包括：现有政策和程序的修订；区域性情报融合中心的建设；运行相关的体系和标准，为ISE中的用户提供方案；建立诸如关键基础设施伙伴关系咨询委员会和InfraGard等能够成功实施P3I的组织等等。具体实例如美国司法援助局提出的公私信息共享规范化准则和流程。美国司法援助局提出将P3I过程规范化，其在研究中确定了12个基本要素，并在此基础上进一步明确了P3I的情报共享流程（如图1）。

图1 实施P3I的流程

三 美国实施P3I的经验启示

在我国，尽管关键性基础设施和资源大都掌握在政府手中，但私营部门对社会和国家安全的维护仍具有不可忽视的作用。高效的P3I机制能够使公安机关从私营部门获得丰富的行业信息，通过与自身数据库资源的结合，能够更好地服务警务工作。

（一）塑造良性的情报共享文化

塑造良性的情报共享文化必须摈弃根植于公安机关内部的零和博弈思想。一方面，改革以“需要知情”为基准进行情报共享的公安文化，树立“需要共享”的公安文化。在不泄密的情况下，扩大与私营部门的情报共享规模，淡化部门利益，强化公安整体观念和情报整体观念。另一方面，营造公安机关与私营部门之间互信的文化氛围，建立信任等级制度，基于此进行长期的情报共享合作。

（二）平衡风险分担与利益共享

公私合作中的自愿原则是确保合作关系稳定高效的保障。通过监管能够使私营部门在P3I中有效地执行公共部门颁布的条例和标准，而非监管的方式能够鼓励私营部门在与公共部门合作的过程中避免低效和不必要的成本。因此，采取适当监管的自愿合作过程将会成为有效信息共享的基础。另外，公安机关必须认识到要求私营部门与其共享专有信息可能会损害公司的利益，必须采取相应措施以降低此类风险。与此同时，公安机关还需要依靠自身掌握的资源优势给予私营部门必要的利益激励。例如，公安机关可以创建私营部门可被授权访问的信息共享平台，通过对多源数据进行集成分析，并将相关的情报产品定期于平台上发布，确保私营伙伴受益于此种合作机制。

（三）建设我国的ISE

首先，要明确建设ISE的准则。包括：（1）建立各级公安机关和私营部门代表之间的信任关系，以促进信息共享；（2）改善现有的公安机关与私营部门的信息共享机制。一方面，提高私营部门向各级公安机关提供的具体、及时、可行的信息数量和质量，另一方面，政府部门也需要制定政策，确保与公安机关形成合作伙伴关系的私营部门的脆弱性信息得到保护；（3）在公安机关进行情报工作的过程中，酌情将私营部门的分析工作纳入各级机关的情报流程中，以便更全面地了解恐怖主义威胁等安全风险；（4）建立机制和程序，确保ISE中的成员部门能够遵守所有相关的法律，包括关于信息隐私方面的法律。

二是建设公安情报融合中心。在美国，情报融合中心是ISE建设中的重要一环，亦是公私部门进行情报交换的重要平台。目前公安部已下发《公安机关信息共享规定》，规划部、省两级信息平台，加快形成公安云数据格局①孟建柱：推动公共安全信息共享共用，http://politics.people.com.cn/n/2015/0926/c1001－27636478.html，访问日期：2017年11月29日。。应以此为契机，以省级警务云计算中心为主体，国家人口基础信息库为基础，整合分散的公安专业数据、政府各部门管理数据、私营部门业务数据，建设新型的部门共享、高效运转的公安大数据中心。融合程序应包括：（1）制定需求和规划；（2）收集信息并识别其指数和警告；（3）对信息进行处理和归类；（4）情报分析和产品；（5）分发情报或信息。②Baseline Capabilities for State and Major Urban Area Fusion Centers,.https://www.it.ojp.gov/ documents/ d/baseline%20capabilities% 20for% 20state% 20and% 20major% 20urban% 20area% 20fusion% 20centers.pdf, 访问日期：2017年11月21日。同时，通过将私营部门纳入到国家主要城市的公安情报融合中心的综合网络中，产生“联合协调”的相关情报产品，从而使得私营部门的信息资源被高效利用。

三是树立典型，发挥带头作用。在建设ISE的过程中，美国产生了一些具有代表性的成功范例，比如关键基础设施伙伴关系咨询委员会和InfraGard等。以InfraGard为例，这是一个私营部门、学术机构、州和地方执法机构、以及其他参与者分享情报，以防止针对美国的敌对行为的联盟。我国在ISE的建设中亦可加以借鉴，以个别公私合作组织的成功经验对其他合作形式进行指导。从国内现有的社会组织来看，民间智库是一种实施 P3I机制的类似模型。智库运作过程中的利益相关方合作模式（stakeholder pattern）有效地整合了政府机构、学术机构以及私营部门的情报信息，所产出的政策报告、刊物、论文等情报产品也都能为公共部门与私营部门所共享。然而，现有的组织显然远远无法满足公私双方实时、双向的情报需求，因而建立专门的合作组织作为实施P3I的平台尤为重要，并且这种实时的信息交换应在部级、省级、市级以及各地区层面同时实行。