特朗普从“美国优先”的外交理念出发,试图通过较大幅度改变中美、中俄乃至中印关系,撬动既有地缘政治格局,以乱触变,更好地服务于美国的国家利益。
作为一位另类总统,特朗普的对外政策理念和风格与华盛顿建制派截然不同。他对多边机制缺乏热情,认为在当前国际政治环境下,民族国家依然是国际舞台的最主要行为体,而大国在其中扮演极其重要的角色。同时,作为具有强烈民粹主义色彩的总统,他对全球治理议题兴味索然,认为其外交第一要务就是坚定捍卫美国利益,而非讨好其他国家或国际社会。然而,特朗普偏执的“美国优先”外交理念,注定要与其他大国的国家利益发生碰撞;同时,美国国内政治内斗,又在很大程度上打乱了特朗普的如意算盘。尤为重要的是,国际政治的既有逻辑及大国关系结构有其自身的惯性,在缺乏重大国际危机的背景下,很难从根本上撼动。从这种意义上说,特朗普时期的大国关系,特别是美俄、美印及中美关系,会有一些新动向甚至局部重组,但很难发生他所希望的戏剧性变化。
“让美国再次强大起来”是特朗普的竞选口号,也是其当选后的执政目标。在特朗普看来,此前的美国总统,特别是奥巴马奉行的一系列内政外交政策,严重削弱了美国的经济活力、国际竞争力和全球影响力。美国必须改弦易辙,不仅要在国内进行大刀阔斧的改革,也要在外交政策方面“拨乱反正”。在对外政策方面,“让美国再次强大起来”的秘诀在于确保美国优先,处处捍卫美国利益,而非满世界撒钱,或将所谓的国际社会利益或全球利益置于美国利益之上。
特朗普认为,当前美国复兴国运面临两大艰巨任务:一是确保安全;二是重振美国经济,恢复美国国力。中东地区的持续动荡及伊斯兰国等宗教极端势力和恐怖主义蔓延,对美国的地区盟友及国家安全构成严重威胁。这是美国面临的头号国家安全威胁。此外,朝鲜和伊朗在研发核武及弹道导弹的道路上越走越远,对东北亚及中东地区的和平与安全构成直接威胁,也危及美国在该地区盟友的安全,美国必须高度重视。在重振美国经济方面,特朗普认为,由于“不公平”的贸易协定和相关国家的贸易行为,美国日益成为全球化及多双边贸易的受害者,而中国、日本、韩国、德国、墨西哥等国则成为全球化的赢家和多边及双边贸易的获益者。美国必须在对外贸易上改弦易辙,纠正目前这种美国遭受剥削的“不公平”状况。“美国优先”意味着美国的外交政策要聚焦“安全”与“繁荣”两大核心利益。其他诸如全球气候变化、全球性传染病、发展援助及维和等全球性议题,以及人道主义干预与推广民主人权等价值观外交,都要为这两大核心利益让道。
在对美国国家利益进行重新排序后,特朗普对如何发展与俄罗斯、中国乃至印度等大国关系,有了自己独特的理解和盘算。
对于中国,特朗普及其团队认为,中国在安全问题上无法成为华盛顿的得力帮手,而在经济上是美国的最大挑战。在中东反恐问题上,中国影响有限,无法为美国提供实质性帮助。只是在朝核问题上,中国具有影响,但在朝核问题上施压不够,未能为美国“排忧”。在经贸领域,中国已经成为美国最大的贸易赤字来源国。在美国的全球贸易赤字中,中国占据近半壁江山。中国通过对美“倾销”和“不正当”竞争,抢占了美国市场,抢走了美国工人的饭碗,并取代美国成为亚太大多数国家的最大贸易伙伴,削弱了美国在亚太地区的经济影响力。因而,特朗普的对华政策,最优先考虑是在经贸问题上“敲打”中国,要求大规模削减中美之间的贸易顺差,进一步开放中国市场,结束中美之间的“不公平”贸易和竞争。其次,在朝核问题上向中国施压,要求中国承担更大责任,约束朝鲜的核弹发展,收紧对朝鲜的制裁网。特朗普甚至不排除利用台湾、南海等问题向中国施压,迫使中国在经贸及朝核问题上改变政策和立场。与俄罗斯缓和关系,也有孤立、施压中国的战略考量。
中美关系无疑是当今世界最为重要的双边关系之一。中美之间巨大的贸易额,令美俄、美印经贸关系相形见绌;中美多层次、高频度的高层交往机制,也是美俄、美印关系难以企及的;更不用说中美日益紧密与频繁的人文交流与民间交往。这些都成为连接中美关系的牢固纽带,也为中美之间消除潜在误解、防止误判提供了更多沟通渠道。
然而,在中美关系看似紧密的表象下,也存在诸多问题。一是战略互信问题。奥巴马执政以来,在推行亚太再平衡政策框架下,中美战略互疑日益上升、战略互信螺旋下滑。美国担心一个更加自信、强大的中国不愿卵翼在美国主导的秩序之下,甚至要在亚太地区削弱美国影响,另起炉灶。而中国则怀疑美国借推行亚太再平衡战略之名,行围堵中国之实,遏制中国崛起。二是经贸问题。中美虽然经贸关系密切,双边贸易额突破6000亿美元,但在美国看来,中美贸易极度不平衡,中国享有巨大贸易顺差。而且,美国商界抱怨,近年来中国采取的一系列鼓励本国制造业创新的政策对美国在华企业构成了不公平竞争,中国的商业环境正在变得不那么友好。而中国则抱怨美国在出口管制、投资管制等方面,对中国市场及企业构成歧视。三是海洋争端及朝核问题。随着近年来东海、南海争端的升温,美国认为中国在海洋争端上日益表现出咄咄逼人态度,在海洋维权上的动作已经远远大于对维稳的传统考虑。同时,美国认为,在约束朝鲜开发核武及弹道导弹项目上,中国做得远远不够。中国则认为,中国对海洋争端的立场和政策并没有发生根本性变化,中国是在海洋权益受到其他争端方侵害的情况下,被迫采取防御性应对措施,且从没有放弃以谈判和外交方式来解决海洋争端。相反,包括美国在内的其他域外力量或非争端方的介入和偏袒,使得问题复杂化,甚至激化了矛盾。在朝核问题上,中国也一直采取负责任态度,多次呼吁各方不要采取激化矛盾与恶化局势的做法,呼吁举行六方会谈,鼓励美朝直接进行双边会谈,并多次在联合国安理会投票通过制裁朝鲜的决议,美国对中国的指责是不公正的。
从竞选期间到赢得大选,特朗普更多从负面角度来看待中美关系,甚至不负责任地将中国看作美国经济困顿的原因之一。在竞选期间,他多次发出对华不友好言论,指责中国操纵货币、向美国倾销商品、采取不正当竞争等。他的前首席战略师班农甚至认为,中美两国未来在南海必有一战,这无疑渲染了中美之间的战略竞争与敌意。特朗普还试图拿台湾问题作为砝码,提出如果中国不愿在经贸问题上让步、在朝核问题上帮美国,就可能不承认一个中国政策,引起世界舆论大哗,也招致中国的严正警告。
尽管特朗普就职以来,中美关系的发展要好于人们的预期,但两国关系的发展也存在一些暗礁与险滩。在特朗普“美国优先”的理念下,这些暗礁与险滩会时不时露出水面,处理不慎,将对中美关系的航船带来危险。在双边经贸关系上,特朗普的“交易”特点及“美国优先”理念都更为突出,对中国施压的做法也更为频繁。尽管中美达成了“百日经济行动计划早期收获”,并开始启动“一年行动计划”,但特朗普政府似乎并不满意,要求中国进一步开放市场,限制包括钢铁、铝业等行业的产能,更多进口美国商品,尽快平衡中美之间的贸易失衡。特朗普甚至于3月22日正式签署了制裁所谓针对中国“经济侵略行为”的总统备忘录,主要内容为:美国将会对从中国进口的商品大规模征收关税,并限制中国企业对美投资并购。不惜开打贸易战。
在朝鲜半岛问题上,特朗普也显著加大了对中国施压的力度。特朗普就职后,多次通过推特对朝鲜发展核武及弹道导弹发出威胁,朝鲜则以更大当量的核试爆及能够攻击美国本土的洲际弹道导弹试射加以回应,朝核危机愈演愈烈。面对似乎无解的朝核问题,特朗普希望把这一烫手山芋扔给中国,让中国“承担应有责任”。他甚至表示,如果中国在朝核问题上帮忙,那么美国或许会考虑在经贸问题上部分让步。与此同时,特朗普启动了针对中国的“二级制裁”,将部分中国商业银行、企业及个人纳入美国制裁名单,借此进一步向中国施压。
在南海问题上,由于南海争端自2016年夏天以来已经明显降温,且中国与菲律宾等直接当事国启动了双边会谈,与东盟也就维护南海和平与稳定着手进行南海行为准则谈判,特朗普政府更多将注意力放在所谓的“自由航行与飞越”上。与奥巴马时期的一事一议不同,特朗普批准了国防部根据需要确定全年自由航行行动计划,后者不再需要每次行动都征询白宫的同意。同时,特朗普政府大幅增加在南海的自由航行频次,增加美军在南海的存在感,频率远远超过奥巴马时期。