海峡两岸可再生能源法律制度比较研究

邓海峰 茸宇

摘要 近年海峡两岸均高度重视能源结构转型升级，旨在通过专门化立法等方式来优化可再生能源配比，以期实现低碳绿能转型。纵观海峡两岸能源转型历程和路径，均与可再生能源发展紧密关联。目前海峡两岸均已形成一套较为完备的可再生能源法律体系，但针对该领域的研究较少，为此，本文尝试以比较研究的方法分别从静态与动态两个角度，综合运用比较研究、规范研究、实证研究等方法论对海峡两岸可再生能源法律制度作探讨与研究。回望海峡两岸可再生能源法律制度制度群，海峡两岸在并网制度、可再生能源基金、保障性收购、价格管理、补贴机制等核心制度中都呈高度相似特征。虽然在制度细节层面存在诸多不同配套规定，如附加电价征收、并网成本分摊、收购合约时限等，但总体上以对FIT模式进行修正而展现出来的制度趋同化脉络清晰可辨。在具体实践中，海峡两岸均于2017年建立绿色电力交易证书制度，以尝试推动自愿性认购市场的发展。亦面临部分共性问题，如可再生能源发展激励机制、基金缺额、竞标引入、推广绿色电力交易证书制度等现实性挑战。通过比较研究发现：海峡两岸可再生能源法律制度存在趋同化现象；海峡两岸修法的制度选择与路径依赖接近；我国台湾地区的实践提示我们需加强制度引进的甄别和改良，制度吸收需借鉴本土资源；我国台湾地区集智立法路径值得学习研究，尤其是可再生能源法这类技术性较强的法律制度更应充分吸纳专家学者建议；应注重强化具有可达性的公众参与机制的建设。

关键词 海峡两岸；比较研究；可再生能源法律制度；制度趋同化；修正FIT

中图分类号 X197

文献标识码 A文章编号 1002-2104（2018）04-0109-08DOI：10.12062/cpre.20170903

当前世界各地正经历新一轮的能源转型，施力重心和路径选择都已发生更迭，可再生能源、新能源成为了能源转型的核心范畴。纵观各地政府制定的能源发展政策，核能不再一味地受到追捧，可再生能源渐次成为各方新“宠儿”，全球已有173个国家和地区制定了可再生能源发展目标。在本轮能源转型中我国大陆地区扮演着重要的角色，“目前我国大陆地区可再生能源利用正以年均超过25%的速度发展”[1]。“十二五”期间我国大陆地区非化石能源装机占比从2010年的27%提高到了2015年的35%，2016年非化石能源占一次能源消费比重达到了13.3%，并拟提出2020年非化石能源占能源消费总量比例要达到15%，2030年达到20%的目标。近年来我国台湾地区积极推动能源转型，大致形成三条主线，一是“废核”，2017年1月通过的《电业法》中列明要在2025年前彻底废核。二是改革现有电力市场架构，以修改《电业法》为代表，2017年1月我国台湾地区新《电业法》通过三读，正式开始推动电力自由化事业。三是推动可再生能源发展，致力2025年可再生能源比例要达到20%，其中又以风能、太阳能光电等为重心。2017年，我国台湾地区启动的“前瞻基础建设计划”规划了五大领域，其中就包括绿能建设领域。由此可见，可再生能源已经成为倍受海峡两岸关注的能源发展方向，成为政府及社会投资的新领域，但当前却没有专门性的文章来对此问题和现象作一个比较全面的比较和深入的分析，为促进海峡两岸可再生能源法治的比较研究，拟对这一问题进行些许粗浅分析并就教于学界同仁。

1 海峡两岸可再生能源法律制度建构比较研究

1.1 法律体系及立法沿革

1.1.1 我国大陆地区

我国大陆地区的《可再生能源法》全文总计8章33条，分别设置总则、资源调查与发展规划、产业指导与技术支持等八个章节。内容涵盖了目标计划制度、并网竞标制度、全额保障收购制度、上网电价制度、基金制度、补贴制度等重要内容。我国大陆地区可再生能源法律制度分为两大类，一类是法律，主要为《中华人民共和国可再生能源法》（后简称《可再生能源法》），这部法律是我国大陆地区可再生能源领域的基本法，于2005年2月28日通过，后于2009年12月16日进行了修订，增设了可再生能源发展基金制度。另一大类是各部委出台的行政规章。我国大陆地区现行法律体系由一部法律及近100项部门规章构成（见表1）。

1.1.2 我国台湾地区

我国台湾地区在2001年提出《可再生能源发展方案》，在2009年通过《可再生能源发展条例》，后来又在2016年对该部法律进行了修订。我国台湾地区的《可再生能源发展条例》全文总计23条，主要内容包括推广总量、可再生能源基金、并联及趸购制度、补贴机制、推广优惠机制、土地使用优先制度等。我国台湾地区的可再生能源法律体系与我国大陆地区类似，也分为法律及行政命令（行政机关基于法律授权对多数不特定人就一般事项所作的抽象性规定），主要由一部法律及近10项行政命令构成（见表2）。

1.2 并网制度

我国大陆地区的并网规定主要集中在《可再生能源法》的第十一、十三、十四、二十九条中。我国台湾地区的并网规定主要集中在《可再生能源發展条例》的第八及第二十条中（见表3）。

由以上归纳可见，我国大陆地区和台湾地区在并网制度上存在一定的相似性，这种相似性主要集中在如下几点：政府对可再生能源发电业的扶持、电网企业的强制并网义务、电网企业未履行并网义务的赔偿制度、海峡两岸均没有针对许可“制定统一的规定条例”[2]。海峡两岸地区法律都要求电网企业需及时回应发电业者及时并网的诉求，在违反并网义务时，电网企业对可再生能源发电业者需承担赔偿责任，这充分表明海峡两岸均力图保证可再生能源所产电能及时被消纳，做到不因电网及技术原因而被浪费和抛弃。

海峡两岸制度也存在一定的不同，主要集中在并网的政府审查、并网费用承担、发电业者自建义务、电网企业赔偿等方面。我国大陆地区针对可再生能源的并网项目采取两种审查方式，分别是事前许可备案制和政府统一招标。我国台湾地区采取的模式则是例外原则，即原则上直接要求电网企业履行并网义务，但在许可同意的前提下，电网企业可以不履行并网义务。在并网费用方面，我国大陆地区的法律规定并没有那么细致，我国台湾地区则规定了并网的费用分摊以“成本负担经济合理”为限。我国台湾地区规定了可再生能源发电业的自建义务，即发电业者自己负担基本的接网建设。在电网企业的赔偿方面，海峡两岸制度差别明显，我国大陆地区补偿性色彩更浓，要求电网企业在未履行保障收购义务时，需赔偿可再生能源发电业者的损失；我国台湾地区则兼具惩罚性，规定第二次命令限期改善后，仍不改善的，可以连续处罚。

1.3 可再生能源基金制度

我国大陆地区关于可再生能源基金制度的法律法规主要集中在《可再生能源法》的二十四条及《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》。我国台湾地区关于基金制度的法律法规主要集中在《可再生能源发展条例》的第七条与第二十条，还有《可再生能源发展基金收支保管及运用办法》（见表4）。

从以上整理可见，海峡两岸的可再生能源基金机制存在趋同化的现象。如基金来源都是电价附加及政府拨款，基金用途也主要是电价补贴、可再生能源推广利用、可再生能源设备生产等。

海峡两岸该领域制度也存在部分差异，主要集中在补充性规定中。我国大陆地区《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》的核心内容是资金筹集，从第三条到第十三条集中规定了可再生能源基金的筹集地域、销售电量种类、征收程序、代征方式等。我国台湾地区的补充性规定则主要是对《可再生能源发展条例》的补充解释，规定了基金来源、用途、基金会计及决算制度等。这些不同点背后隐含的则是海峡两岸地区在可再生能源基金制度运作过程中面临着的困难和问题，如我国大陆地区可再生能源基金的缺额和征收难等问题。

1.4 可再生能源价格管理及补贴制度

我国大陆地区关于可再生能源电价及补贴制度的法律规定主要是《可再生能源法》和《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》。我国台湾地区此类制度规定主要集中在《可再生能源发展条例》及《可再生能源电能费用补贴申请及审核办法》中（见表5）。

从以上归纳可见，海峡两岸地区在价格管理和补贴制度中也存在着趋同化现象。如收购价格机制都实行并行FIT（Feed-in Tariffs，后简称FIT）模式与竞标（Auction）模式。补贴制度都尽量减少电网企业的负担，允许其从下游市场售电时附加一定的电价，以充盈可再生能源基金，同时满足可再生能源业者的产能消纳需求。

当然，制度差异也不能回避，这主要集中在FIT费率的制定、附加电价的征收等方面。我国台湾地区趸购费率的制定过程参与者较多，强调参与主体的多元化；我国大陆地区则以国务院价格主管部门为主导，此外我国大陆地区尤其重视附加电价的征收范围和销售电量的类型，这与我国大陆地区可再生能源基金缺额与缴交状况不乐观有很大关系；反观我国台湾地区则规定得较为简单，只要缴纳基金或购买已含基金支出的电能都可在售电端附加电价。

1.5 其他推广及配套制度

我国大陆地区的配套及推广制度主要规定在《可再生能源法》的七至十八条、二十五、二十六条，我国台湾地区主要规定在《可再生能源发展条例》的第六、八、十一、十二、十四至十七条中。在配套推广机制中，海峡两岸地区有部分相同的制度，如保障性收购、税收优惠、奖励机制[3]等。但更值得讨论的是几项不同点，如目标制度[4]，我国台湾地区可再生能源发展的目标在立法中体现的更为细致，我国大陆地区则较为概括。另外我国大陆地区突出强调了能源普遍服务原则，强调对农村及偏远地区地方电网和可再生能源发展的支持；我国台湾地区在立法中则更强调土地排除利用制度和可再生能源电业纠纷调解机制。

2 海峡两岸可再生能源法律制度实践比较研究

2.1 可再生能源基金问题

2.1.1 我国大陆地区

近八年间FIT配套基金的模式对我国大陆地区如风力发电等可再生能源发电业起到了极强的激励作用，在国家政策的大力支持下，我国大陆地区上马了大量可再生能源发电项目，使可再生能源发电装机容量激增。由于可再生能源基金规模增长滞后于装机容量的增长率与同比增量，导致大陆地区的可再生能源基金出现缺额日益扩大的问题。据发改委相关负责人介绍，“2016年内可再生能源基金缺口累计达到550亿元，预计将突破600亿元”[5]。可再生能源基金缺额日益扩大的根源在于机制不顺，目前我国大陆地区基金一大支柱来源是附加电价，要使基金运转顺利，必须保证附加电价及时征收且附加电价的增长与可再生能源发电装机容量的增长呈正相关，但这两点都没能得到很好的落实。首先，附加电价的征收，对自备电厂难以落实，地方自备电厂往往持拒绝态度。其次，征收标准方面，与光伏装机容量动辄翻400倍，风电装机容量动辄翻158倍相比，附加电价费率增幅相对较小（见表6），这远远无法满足资金筹集和充盈的需求，而“片面依赖基金的资助也难以实现可再生能源的市场化”[6]。

可再生能源基金面临的另一个问题是补贴的程序及实效性问题，目前我国大陆地区可再生能源业者长时间拿不到补贴，成本效益转化速度被人为拖后。其原因大致有如下两点：一是可再生能源基金的缺额较大，面临“寅吃卯糧”和“先到先得”的境况，使补贴的发放滞后。二是目前补贴的审核程序繁杂，能源局不具有资金的拨付权，财政部的拨付又以能源局的前置审核为条件，这必然影响补贴的时效性。

2.1.2 我国台湾地区

基金制度对我国台湾地区光伏太阳能、风力发电起到了很大的促进作用。目前我国台湾地区基金面临的主要问题表现在基金规模、基金的用途、基金灵活度和民众态度等方面。

首先，我国台湾地区基金的现有规模并不能完全匹配可再生能源装机容量的增长，不足以支应补贴。我国台湾地区正在通过降低风力、太阳能的趸购费率（FIT），对可再生能源奖励金额总量设置上限的方式来缓解补贴金额的紧张状态。其次，基金的用途规定不明确，“造成义务不明确，使得征收金额无从确定，恐成为业者之负担”[7]。复次，我国台湾地区签订的可再生能源收购合约基本是20年为一期，这期间发电成本可能会发生很大变化，造成基金缺乏应有的灵活度。若后期可再生能源发电技术进一步成熟使用电成本降低，势必会使基金遭受不必要的损失。最后，是民众的接纳程度问题。我国台湾地区在本轮电改之前，电业的发输配售端都由“台湾电力公司”（后简称台电）负责，台电统一负责从下游售电端增收附加电价，台电和各电厂上缴的基金费用最终都会体现在电价中，最终由消费者来买单，但作为最终买单人的民众对于屡屡上涨的电价，则一直持强烈反对态度。

2.2 建立绿色电力交易证书机制，尝试修正传统FIT模式

目前世界上关于可再生能源的机制主要分为两类，一类是“以价格为基础”[8]的馈网电价（FIT，Feed-in Tariffs）模式。另一类是以数量控制为核心的配额制（Renewable Portfolio Standard，后间称RPS）。我国大陆地区和台湾地区在制度订立之初均选择了FIT配套可再生能源基金的模式来推广和激励可再生能源行业，但随着近年来可再生能源的快速发展，我国大陆地区和台湾地区又不谋而合地尝试对FIT模式进行修正，主要体现尝试建立绿色电力证书交易制度（Renewable Energy Certificates，后简称REC）。

2.2.1 我国大陆地区

国家发改委会同财政部、国家能源局在2017年2月3日发布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》，正式拉开了建立绿色电力交易证书制度的序幕。试点领域为陆上风电、光伏发电企业（不含分布式光伏发电）所产生的可再生能源发电量，由国家可再生能源信息管理中心负责证书的核发。符合资格的业者通过信息平台向信息中心申请证书权属资格，信息中心负责审核申报材料并按照1个证书对应1 MWh结算电量标准向企业核发证书，这个证书是具有唯一代表标识的电子凭证。证书上也附有一些权利限制，如出售电力交易证书后相应电量不再享受补贴，也不得再次出售转让等。就交易而言，分别有买卖双方协商和竞标两种形式。这其实也是我国大陆地区针对可再生能源基金短缺、FIT带来的市场竞争不足、可再生能源发电量限制等问题采取的举措，旨在降低基金补贴支出，促进市场竞争，修正传统FIT模式，更是对RPS模式的一种尝试。

2.2.2 我国台湾地区

2017年4月21日我国台湾地区挂牌成立“可再生能源凭证中心筹备处”，我国台湾地区实行REC制度的直接原因之一在于保证“纯绿电”，因部分外商（如谷歌）提出大规模收购可再生能源电量的前提是要求我国台湾地区提供的是“纯绿电”。目前我国台湾地区主管机关就绿色交易证书的具体模式没有作出明确选择，有学者将其归纳为四种模式：

“第一种直供，发电业者向凭证中心申请凭证，支付凭证申请费用，供应用户绿电时附加凭证证明；第二种转供绿电，发电业者向凭证中心申请凭证，支付申请费用，绿电售卖后，供应时附带凭证证明；第三种批发售电售证，发电业向凭证中心申请凭证，批发贩卖给可再生能源售电业，作为可再生能源售电业贩售绿能之证明；第四种自发自用，自发自用申请保留凭证、自发自用并销售凭证”[9]。

虽然目前我国台湾地区还没有正式发布关于REC制度的法律法规，但从其动向和讨论来看，其目的指向也在于促进市场竞争，丰富可再生能源激励手段，鼓励多元主体加入到可再生能源市场中来，是一种对传统FIT模式的修正。

2.3 积极建立自愿性市场：可再生能源自愿认购制度

不同于強制并网、全额保障收购等义务性市场，可再生能源市场存在着一个自愿性市场，个别用户可直接参与，更多体现个人意愿。

2.3.1 我国大陆地区

《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》的第三章规定了自愿认购市场。国家可再生能源信息管理中心负责建设和运行认购平台，国家能源局则负责监管绿色证书核发与自愿认购活动。认购参与人包括政府机关、企事业单位和自然人，证书认购采用挂牌出售形式，挂牌信息包括绿色电力品种、绿色电力生产地、绿色电力项目名称、项目公司简介、出售数量、出售价格等，允许部分成交，也允许多个证书认购方进行认购，以支付时间先后确认交易。

2.3.2 我国台湾地区

我国台湾地区“经济部”于2014年7月推出了“自愿性绿色电价制度试办计划”，拟试行三年，这为普通民众和企业用户提供了一个自愿申请认购绿电的渠道。该计划通过设置网站，实时公告绿电认购数量、户数、企业名等来推广自愿认购制度，激发民众的购买积极性。以100度为1个认购基准单位，认购用户可向能源局申请开立“绿电申购证明”。2017年度确定的自愿认购可再生能源发电附加费率是1.06新台币/度，“截止2016年10月20日累计达四亿三千零八万度绿电被认购，这项制度拟在今年终止施行”[10]。我国台湾地区推行自愿认购制度旨在促进可再生能源业的公众参与，鼓励参与主体的多元化。

3 结 论

（1）海峡两岸可再生能源法律制度存在趋同化现象。如上文所述，海峡两岸在可再生能源的制度建构上存在较大相似性，体现出趋同化的现象。如对可再生能源发电的扶持、电网企业的强制并网义务、未履行并网义务的赔偿制度、可再生能源基金的来源构成、基金用途、收购价格机制、补贴制度等。在实行以FIT模式为主的国家和地区，涉及价格和费用因素的制度都是可再生能源法律制度的核心，而以上这些制度大多都涉及价格及费用因素，正是这些制度组成了海峡两岸可再生能源法律制度的核心。因此我们可以得到这样的结论，即海峡两岸可再生能源法律制度的认知和发展均尊重了行业内在的规律性。

此外还有一个有意思的现象，我们在梳理各项制度建立时间时可以发现相应制度在我国大陆地区确立和执行的时间都早于我国台湾地区，我国台湾地区在后来选择的模式和施行的制度又与内地有较大的相似性，这似乎为法律制度的趋同化又提供了一个有力的佐证。

（2）海峡两岸修法的制度选择与路径依赖接近。最近我国大陆地区和台湾地区在制度选择上都在尝试建立REC制度，以期修正FIT制。在可再生能源发展机制和模式选择方面，都既执行FIT制，又在部分领域采用一些RPS手段。其根本原因在于RPS有其自身优势，“配额制容易融合其他政策措施，并有多种设计方案，保持政策的连续性”[11]。同时配额完成具有灵活性，“允许配额义务的承担者以最低的成本来履行义务或承担社会责任”[12]。海峡两岸实践在路径依赖上都强调多元并举，通过建立自愿性市场，鼓励市场竞争，激发可再生能源业者的竞争积极性，以期在可再生能源行业和市场中实现参与主体多元化、激励方式多样化、规制手段多重化。

（3）可再生能源法律制度的吸收和借鉴需结合本土资源。FIT制度在德国取得了空前的成功，并被许多国家所借鉴，我国大陆地区与台湾地区或多或少也都受到了德国FIT制度的影响，选择了FIT配套基金的模式。这种模式对推动可再生能源的初期发展起到了重要作用，但海峡两岸地区与德国面临不同的问题。德国的基金规模和缺额问题不大，到2016年7月底仍累计盈余34亿欧元。在制度引进之初，海峡两岸立法者并未充分认知到民意基础及其接受程度，虽然德国因较高电价附加费致使销售电价在欧盟中都排名前列，但德国民众仍然对其国家再生能源电力发展保持乐观和积极配合的态度。反观我国大陆地区电价附加费的调整多是几年一次，调整幅度也不是特别大，这必然是受制于“社会公众自觉自愿地为可再生能源‘付费的意愿很低”这一情势影响的结果[13]，同样我国台湾地区民众则一直对电价上涨持反对态度。这些例证体现可再生能源法律制度需“特别注意借鉴现行相关制度在实施中的经验和教训”[14]，务必要结合本土资源进行检视和改良。

（4）我国台湾地区集智立法的实践路径值得借鉴。我国台湾地区在立法和修法前通常会委托各类智库、专家学者对其他国家地区的制度进行归纳整理和比较研究。立法时则会邀请各类专家学者参加公听会发表意见，有时也会专门向某些专家学者征求意见。在立法和修法完成后，主管机关有时会委托专业智库和专家学者对其进行检视和评估。总体而言，我国台湾地区的专家学者参与立法的渠道和方式更多。反观我国大陆地区，虽然也有专家学者参与立法的渠道，但立法更多的还是由行政部门主导。建议今后在起草和修订诸如可再生能源法这类技术性较强的法律制度时，我国大陆地区能更为注重发挥专家学者的作用以有效遏制部门利益法律化的倾向。

（5）我国台湾地区公众参与的落实机制值得借鉴。公民有序政治参与是现代治理方式的重要特征，可再生能源法治建设的实践也应成为公众参与机制不断落实的过程。在这方面，台湾地区的实践值得借鉴。如台湾地区建立了可再生能源自愿认购制度，将可再生能源利用的决定权交由公众自主决定；再如台湾地区的立法与修法过程均举办多场公听会并进行网络直播，通过严谨的制度保障将公众的知情权落到实处，以践行低碳环保理念，引导更多元社会群体参与到能源转型中来。

（6）解决海峡两岸可再生能源法制共性问题的互利共建。在实践层面，虽然在可再生能源装机容量上存在巨大差异，但海峡两岸可再生能源法治领域却面临着一些共性问题，如基金缺额、基金利用、竞标引入、绿电交易、自愿市场等。这启示我们在可再生能源领域，海峡两岸都有进一步寻求行业发展规律性认识的需求，“合作的基础十分宽广”[15]。在共同探讨问题解决机制，探索解决方案的同时，应强化海峡两岸可再生能源法治领域的沟通与交流，通过制度共建和行业互渗为全体中华儿女走向一体繁荣奠定坚实的基础。

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