基础设施建设中PPP模式应用分析与研究

傅荣

【摘 要】我国城镇化建设规模正在迅速扩大，城镇人口也快速增涨，这就对服务于社会的基础设施产生极大的压力。PPP模式已经逐渐为各级政府接受和实践运用，极大促进了基础设施建设。文章分析PPP模式在基础设施建设项目中，政府与企业各自的角色特点，以及项目各阶段的关注点，从而更充分认识PPP模式，更好的运用该模式。

【关键词】基础设施；PPP模式；政府；企业

PPP模式是一种新型而特殊的合作模式，主体是政府和社会企业单位。政府将决策实施的基础设施建设项目委托给社会上专业的企业团体建设和经营。政府作为委托方，代表民众利益监管项目进度、质量和经营管理。

我国的基础设施建设项目大量运用PPP模式，转移给社会企业承建运营。这种模式广泛应用，并证明了其强大的能量。PPP模式下，政府借助社会资本和资源完成职能任务，同时也促进市场资源的合理有效配置，双方风险分担，降低了各自风险。多种优势，使项目能够短时间内启动推进，大大缩短传统模式下，政府全盘掌控下，基础建设乱而慢的情况。政府公信力也刺激社会企业积极参与到PPP民生项目。最终双方各取所需，合作共赢。

一、PPP模式中对政府与企业的要求

1.政府方面

（1）政府施政观念要转变。历经计划经济，过渡性质的市场经济，在目前完善的市场经济条件下，要用市场的观念对待政府合约项目，树立契约精神。①维护政府信用，政府公信力是企业放心参与到PPP项目的基础，现实中存在因为政府随意调整政策从而导致项目暂停甚至取消的现象，这对合作模式是巨大的破坏。②建立专业的项目监管机构，组织专业的技术团队，严格审核PPP项目的风险性和可行性，并在项目进行和运营阶段落实监管职责。③政府要防止过度的商业合约观念，政府不能单纯以商业合同为唯一基准，简单粗暴的以合同约束企业。作为涉及民生的基础项目，最终的风险承担者是政府，群众看到的是政府作为，而非企业，政府在PPP项目的职责和作用应当是保障项目的高质量顺利交付和运营。

（2）完善政策法律法规，保障双方权益。法制社会环境下，政府掌握政策制定和立法权，应当充分利用这方面的优势保障PPP项目。①制定长期性的政策，避免频繁的调整变动，确保项目的政策性支持是持续的长久的。②法律法规修订，保障项目双方的权益，这将是双方权益的最终保障，也是解决纠纷的最终方法。③政府要主动监管项目实施和运营，在政策、税后及财政补贴方面，有意识的惠及项目，确保项目的顺利推进和经营管理。

（3）职责要求。政府作为强势一方，并且代表民众利益，应当采取一系列的措施，保障PPP项目的科学性、合理性，以及降低甚至避免风险。对项目的合理性和可行性要仔细考量、核算，严格审核投标企业资质。项目进行过程中，严密监控项目的建设和经营管理，确保项目始终在群众监督之下，防止任何形式的贪腐、破坏和形式主义。

2.企业方面

（1）企业作为逐利性质的商业组织，在面对PPP项目时，应当提高社会责任感，加强贡献社会和服务人民的思想意识。①我国民营资本一直保持着高速增长，民营资本的投资潜力巨大，企业了解和掌握较多的融资渠道，能够快捷的筹集资本，投入到项目运作中。②相对于政府的行政效率，企业的决策执行效率更加迅速，管理结构简单高效，企业拥有很大的管理优势。③企业拥有更加领先的专业技术，企业为在市场生存和发展，潜心致力于技术发展，这是政府无法做到的，所以企业拥有无与伦比的技术优势。

（2）对于PPP项目，大多是涉及民生的基础建设，直接面对政府和群众监督。那么，①企业要保证施工质量和运营管理符合各方要求，尤其涉及群众切身利益的行业领域，如供水供电、污水垃圾处理、交通等。②企业还应当控制风险，这就要求企业具有相当的风险识别和控制能力，避免烂尾工程。③在社会主义社会，企业也应当具有自觉的社会责任感，高质量完成基础民生项目。

合作共赢是PPP项目的完美目标。双方应当秉承合作共赢的宗旨，协力配合共同完成项目，尤其在政府层面，掌握大量优势资源，如银行贷款、政策制定、财税权力，这些资源应当适当为PPP项目的顺利完成保驾护航，提供必要的帮助，分担风险。企业作为承建主体，应当充分发挥自身优势，拓宽社会融资渠道，吸收先进管理模式和技术经验，提高自身抗风险分担能力。政府与企业协作配合，是项目顺利推进和运营的关键。

二、PPP项目的操作运行

1.项目论证阶段

（1）政府相关部门，根据政府基建规划，参照具体财政、时间、环境、人力等情况，确定项目基本参数，如数量、时间、质量，所谓立项。

（2）对项目的可行性進行研究论证，即物有所值和财政承受力论证，从规划安排、财政力量、市场状态，以及当前技术是否能够解决，成本、收益、后期管理及长久利用等，各个方面都要进行的大量的研究推演核验。

2.项目预备阶段

（1）该阶段最关键的是协议制定，协议必须与当前政策、法规等一致，确保项目在大方向上是正确的，这是项目双方权益保证的根本。

（2）项目要通过法律、财会、金融、工程等各领域专家的论证同意，确保项目在这些关键的环节风险是最小的。

（3）商业合约部分，包括项目的建设期限、运营管理、款项结算等方面。协议还应当制定具体的施工保障条款，风险分担具体措施，项目移交程序和方式等。

（4）对招投标条件的设定，从而筛选出综合能力最优秀的企业单位，确保项目的顺利和建设质量。

3.建设和运营阶段

（1）项目建设。企业在建设阶段要与金融机构、保险公司、材料供应商确立具体的合同，落实投资、保险、材料事宜。企业在建设施工过程中，要遵循合同约定，切实履行合约要求；政府相关职能部门要全程监督，确保项目施工符合协议合约要求，发现违约违规行为，及时要求企业整改，甚至要求其承担违约后果。项目完成的验收交接，要借助专业第三方进行检验，确保项目质量。

（2）项目运营管理。项目投入服务运行，政府职能部门对运行管理进行监督管理，确保企业的运营管理在协议合约要求之下，防止过度运营，确保项目管理维护到位，避免过度营运而影响运营寿命及可能造成的维护成本。

4.项目移交回收阶段

此时，协议规定的企业运营期限已满，进入所有权移交程序。首先，政府部门全面检查基础设施的整体状态和维护运营情况，如果有影响后期运营的破坏，必须要求企业整改或者经济补偿。其次，审核企业之前的运营经济情况，资本、负债、收益等，还有已经或正在享受的政策惠利，协商清算经济事项，结束注销相关的工商手续。另外，特殊情况下，如各种因素影响，导致企业在经营期间亏损，可以考虑延长运营期限，或者经济补偿的方法。

三、总结

我国已经进入城镇化建设的加速时期，城镇化人口迅速增涨，对基础设施产生巨大需求。公共基础设施往往具有工程庞大，资金需求巨大，技术要求苛刻等特点，单靠政府力量无法满足要求，充分利用PPP模式成为广泛共识。但在项目实施的各个环节，都应当科学严谨的对待，防微杜渐，周密考虑，预防风险，这就要求政府和企业，提升各自软件和硬件，更好地在PPP模式下，合作共赢，贡献社会，服务人民群众。

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