解决最后一公里问题

关键词 公共服务 市场化 共享单车

作者简介：刘亚曦，首都师范大学。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.067

一、 公共服务市场化的概述

（一）公共服务的概念

公共服务的理念最早源自法国，随着资本主义的发展，逐渐在西方国家产生深刻的影响。由于社会制度及历史传统的不同，中国对于公共服务的认识相对较晚，因此对于公共服务的概念学界有着不同的见解。袁曙宏教授认为“公共服务就是一个公共团体所从事的、目的在于满足普遍利益需要的各项活动。” 唐铁汉、李军鹏指出“公共服务就是政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称，而且这种服务主要由政府予以生产、提供，全体社会成员无差别享有。” 基于上述描述我们不难发现对公共服务的分歧主要是对于主体的分歧。因此，笔者认为社会公共服务是指由政府、公共组织或者其他公共授权的组织提供的具有共同消费性质的公共产品和服务。

（二）行政权演变下公共服务的市场化进程

行政权是一个动态发展的概念，它的具体内容随着政治经济的不断发展和社会时代更迭交替有所变化。从历史的角度来考察，中外行政权的发展和演变历史并不一样，西方国家的行政权经历了从小到大再到小的过程；而我国的行政权经历了从超大到大再到小不断缩紧的过程。在资产阶级革命胜利之初的“自由法治国”时期，社会上推崇“最少的限制，最好的政府”这一理念，行政权不得限制公民的私人权利，行政的任务局限于消极的维护社会秩序和安全，行政法的使命是控制政府的公共权力。在人类社会进入到20世纪之后，行政权作为一只有形的手由小变大，对市场进行宏观上的调控，实现了对社会生活、经济发展的适度干预和管理。在“社会法治国”的时间段，盛行的是“最多的給付，最好的政府”此时，行政的任务不仅是程序的维持，还需要主动为个人的生存和发展提供行政给付。行政权呈现出强劲的扩张势头，不断向自己的上游与下游发展，渗透到立法领域与司法领域，时至今日，已经远远突破了传统的权力界限。行政权的过度扩张致使公共服务被政府垄断，权钱交易权力寻租、机构臃肿、人浮于事、效率低下、资源浪费等现象层出不穷。为寻求解决此类现象，政府逐渐转变对于社会公共服务的提供手段，改变单一角色，公共服务由政府垄断逐渐向以政府为主、政府与企业合作为辅、鼓励企业自主提供服务的方向转变，公共服务的市场化趋势逐步凸现出来。

（三）市场下公共服务主体多元化的转变

公共服务，是21世纪公共行政和政府改革的核心理念。因此建立公共服务理念尤为重要。坚持政府为主导，要求政府摆脱垄断的主体地位，从“官僚理念”向“责任理念”转变，不仅仅关注法律意义上的社会效应，同时，既要转变角色也要关注经济实效，通过传统管理过程中的经营理念创新推进行政理论创新。从“管制行政”过渡到“服务行政”理念，坚持高效便民、权责统一。

企业自主提供公共服务是近年来一种全新的公共服务方式，对于服务型政府的建设有着划时代的意义。以共享单车为例，2016年共享单车的出现打破了传统行政法下公共服务只能由政府或政府授权组织提供的传统。共享单车是公共服务在市场自由竞争的环境下自主产生的，是市场规则优胜劣汰的产物，是共享经济的一种新型态。由此公共服务在市场化的作用下逐步实现服务主体的多元化。

二、以共享单车为例分析公共服务市场化所面临的问题

共享单车为解决人们城市出行“最后一公里”问题而诞生，它的出现提供了更加经济、更有效率、更可持续的城市人群共享单车出行服务。共享单车的成功无疑对于公共服务的发展起到了极其重要的作用，相对比之前服务型政府的单一提供服务来说，企业自主提供公共服务的加入成为了公共服务的新发展方向，但是我们也不可以盲目乐观，新模式的发展带来的除去新的出行方式外还面临着更加复杂的问题。

（一） 私占共享单车问题

将共享单车私自上锁导致其他乘客无法在规范行为内正常使用车辆的行为是对公共设施设备的违法占用，笔者认为该行为属于侵占行为。侵占，即将自己暂时占有的他人财物不法转变为自己所有的财物；或者以财物的所有人自居，享受财物的所有权的内容，实现其不法所有的意图 。基于共享单车平台与行为人之间订立的合同，行为人私自上锁前的占有为合法占有，在私自上锁之后享受了共享单车的所有权内容，致使他人无法正常使用，共享平台无法支配其所有权。

（二） 共享单车违停占道问题

共享单车的火速发展使这种自由度极高的租赁模式与城市管理之间出现了越来越多的问题，比如乱停车现象频发，一些被 “授权”的单车运营公司，拖走数百辆共享单车，经调查研究发现，城管委托企业执法不妥。依据法律规定，行政机关在其法定职权范围内依法行使行政强制，应由行政机关中具备资格的执法人员实施，不得委托实施。而在此案中，运营公司在名义上履行“协助”职责，事实上却行使了行政机关中具备行政执法资格的执法人员才可以实施的强制措施 。

（三） 共享单车押金问题

2016年，共享单车飞速发展，据不完全统计，整个2016年有25个共享单车品牌汹涌入局，行业的发展势头日趋高涨。在蛋糕越做越大的同时，也更应该注意到对整个行业的监管，其中共享单车押金问题日益凸显引发关注。仅以目前市场上占有量最大的摩拜单车和ofo单车为例，2017年1月两家共享单车平台均宣布用户数量超过千万，按照两者分别299元、199元的共享单车押金计算，两者的押金数额就高达50亿元，对于巨额的押金资金，却缺乏国家层面的强制性统一管理标准，由此可能引发的法律问题自然不容忽视。第一，押金的数额政府没有统一标准，在市场经济下消费者并没有议价机会，共享平台存在设立霸王条款的嫌疑。第二，押金退还时间相对较长，由于退款程序时间较长不少用户选择保留押金，押金便长时间处于共享平台的支配下，由于共享平台并非金融机构，大量资金的长时间留滞涉嫌“非法吸收公众存款”。第三，对于押金存放期间产生的孳息，各共享平台未明确予以规定，孳息归属问题存在异议。

三、如何应对公共服务市场化

就“小黄车”等共享单车的发展我们不难看出，社会公共服务的发展趋势已经由政府作为唯一的提供者逐渐向企业参与公共服务方向演变，并且取得了较好的成绩，但与此同时，我们如何应对也面临着前所未有的挑战。本文第三部分强调的公共服务所面临的问题我们又该如何一一应对是我们面临的共同的难题。

（一） 政府鼓励市场化选择的同时也要进行合理监管

我们应该意识到进行审慎监管需要多个方面共同努力：第一，政府作为治理者要敢于亮剑，敢抓敢管，审慎监管。第二，运营企业作为经营主体要遵循市场化原则，尊重市场规律和社会规律，完善企业内部管理运行机制，明确承担一定的社会责任，提高社会公共服务质量和水平。第三，公民个人作为单车使用者，应当强化文明意识，培育和践行社会主义核心价值观，用道德准绳约束行为以维护正常秩序。

（二）加强法律法规建设

为破解法规滞后，填补法律空白，对于未成年人共享单车使用行为应及时进行规范，在未出台全国性的法律法规情况下，各地方应及时出台相关规范，明确相关责任，设定相关责任“红线”，确保未成人的道路交通事故“零风险”。共享单车运营企业通过线上签订承诺协议，打通线上线下治理双向道，线上通过各类应用软件APP及时更新定期推送、设置警示弹窗，线下通过警示标贴张贴引导、举办志愿骑行服务、骑游宣传等志愿活动，通过媒体等渠道宣传守法意识和文明骑行理念等，通过先一步出台规范性指引，多措并举规范对共享单车的使用，夯实共享单车领域法律法规基础。

（三） 加强第三方的监管力度

监管仍需握指成拳，搭建社会治理平台。目前我国法律法规尚未对共享单车押金问题做出具体规定，根据2012年9月21日商务部公布的《单用途商业预付卡管理办法（试行）》，根据规定发卡企业应先确定一个商业银行账户，这个账户专门进行资金存管，针对存管资金，及时同银行签署存管协议。相关存管协议在明确双方责任的同时，应规定存管银行的监督责任，对发卡企业资金存管的比例进行监督，对于发卡企业超额调用存管资金的行为，按照规定资金存管银行应予以拒绝，并按照《管理办法》要求提供发卡企业资金缴存情况。同时，发卡企业对于预收资金只能用于主营业务，不得用于抵押质押、借贷、证券和股权等投资。政府、运营企业同第三方评估机构共同搭建监管平台，多方合力握指成拳，以确保资金安全、专款专用。

四、公共服务市场化的意义

共享单车企业的兴起具有划时代的意义，标志着政府不再是社会公共服务的单一提供者，标志着公共服务可以由市场自主选择，这对于我国现代化建设起到了举足轻重的作用。公共服务市场化是市场选择的结果，是市场经济优胜略汰的选择，不仅扩大了社会公共服务提供者的选择范围，更优化了提供服务的质量。而公共服务的市场化不仅仅是对人民生活的改变，也是对现行行政法的巨大挑战，传统行政法在对于公共服务市场化方面存在着一定的阻碍，现代行政法突破了传统行政法对于行政管理的限制，以公共服务理论为指导重塑行政法学的内容体系。与此同时也是对我国政府行政管理的巨大挑战，对于建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家，建设法治政府、服务政府提供了新的发展目标和方向。

注释：

袁曙宏.服务型政府互换公法转型——论通过公法变革优化公共服务.中国法学.2006（3）.46.

唐铁汉、李军鹏.公共服务的理论演变与发展过程.新视野.2005（6）.36.

马松建、张开俊.侵占罪客观要件争议问题研究.中国检察官.2006（1）.43-46+50.

刘欢.我国环境行政强制制度研究.东北林业大学.2014.

参考文献：

[1]史振瑞、穆瑞杰.“U模式”对我国公共体育服务供给模式的启发.运动.2016（13）.

[2]孙春雷.公共服務的规范标准及其预算实现机制.首都经济贸易大学.2012.

[3]赵剑、钟度平.创新公共资源交易公共服务大有可为.招标与投标.2014（11）.