行政审批中介服务存在的问题原因及对策建议

周志刚　张才彦

关键词 行政审批 政府 中介机构

基金项目：河北省机构编制委员会项目（L2017115）阶段性研究成果。

作者简介：周志刚，华北理工大学人事处，高级工程师，硕士；张才彦，河北行政体制改革与机构编制管理研究会副会长。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.059

当前，根据行政审批中介服务与行政机关行政审批的关联程度，行政审批中介服务可以分为前置性行政审批中介服务和自主性行政审批中介服务，自主性行政审批中介服务较多，因此出现的问题也是较多的。

为了进一步简政放权、放管结合、优化服务，根据《关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知》，于2015年10月、2016年2月、2017年1月先后分3批审议通过清理规范的国务院部门行政审批中介服务事项共323项，将国务院部门行政审批需由中介服务机构提供的服务事项由原有的453项精简到了130项，并下发文件公布，同时提出：“凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批”。

基于以上改革背景，行政审批虽然日趋规范，但行政审批中介服务组织与政府部门存在利益关联的情况给中介服务行业仍带来一定乱象，针对行政审批中介服务中存在的各类问题以及加强该行业管理的对策建议、加快立法进程和完善监管体系等改革措施提出以下三点意见。

一、规范行政审批中介服务的意义

行政审批涉及的中介服务是行政审批的重要依据。

为了保改革红利得以释放，必需保障改革措施有完善配套和辅助措施。对中介服务清理，破除垄断，规范收费，加强监督，使中介服务成为市场经济发展的有效载体，有效协调平衡市场主体利益、提高市场资源配置效率。在“放管服”改革中，行政审批中介起到了承接部分政府审批职能的重要作用。因此，深化中介服务改革具有重要的意义：

1.深化中介服務改革有利于理清政府与市场之间的关系，使其在资源配置上起到的决定作用。我国的行政审批中介服务机构具有多样性，与政府关系复杂，是调节政府与市场关系的难点，理顺政府、社会与市场之间的关系，中介服务改革是一突破口。

2.深化中介服务改革有利于现代治理途径的探索和市场体系的建构。这一轮的政府深化改革以行政手段和法律手段相结合的方式进行推进，是国家治理体系现代化的重要实践途径之一。解决号行政审批中介服务市场中的政企不分，行政审批机构的无据干预，“红顶中介”的垄断，部分行政审批中介服务收费混乱等问题，对构建现代市场体系具有关键性作用。

3.深化中介服务改革有利于突破事业单位改革的重点与难点，预防寻租腐败等功效。深化中介服务改革可为事业单位改革指明方向，加快行业分类，推动建立事业单位法人治理结构体系。独立、客观、公平、公正的中介服务是政府规范行政审批制度，释放改革红利的有效手段。

二、行政审批中介服务行业内仍存在问题

伴随中国市场经济体系的日趋完善，在行政审批制度改革中，大量技术性服务转移到中介服务机构中，但与需求相较，中介服务机构的各种问题也随之产生，如：中介服务机构间的重复审批、中介服务的垄断、中介收费标准的不统一、政府审批机关权力寻租问题，中介服务机构内部管理制度不健全，中介服务执业行为的不规范、服务时限没有标准等，这些问题已经严重影响了行政审批改革的成效与公正以及市场经济活动的公平。

（一）效率低

作为行政审批事项的“衍生品”的行政审批中介服务，它们或依据部门规章设立，或经由法律、行政法规和地方性法规明确规定。中介服务与相应的行政审批的联系复杂多变，“重复中介”时常出现，这样就造成行政审批中介服务项目构成的结构不尽合理，凸显审批效率低下等问题。

（二）有依靠

“红顶中介”与审批部门之间存在利益输送。由政府转型过来的原审批部门下属事业单位或主管部门成立的行业协会；政府行政审批主管部门的下属组织；行政审批主管领导兼职、任职的组织这三类组成了所谓的“红顶中介”。这些“红顶中介”通过自己的“资源”，在中介过程中搭车乱收费、滥用公权力、私下暗箱操作等行为，扰乱了正常的市场秩序，阻碍了行政审批改革。

（三）收费乱

行政审批的中介服务垄断现象比较突出，部分领域和地区限制市场竞争，对中介服务组织的实行准入同时进行总量控制。对于相关中介服务机构而言，它们的资质认证意味着合法性地位的获取和未来可能的利润空间。“项目数量多、收费总量高”，造成市场秩序与服务收费混乱，服务质量良莠不齐，给企业造成较大资金负担，无故增加时间成本。

（四）服务差

政府行政审批机关的过度干预阻碍了中介服务在市场中功能的发挥。在受到过度干预的同时，某些需要扶植审批中介服务机构的投入不够，造成中介服务机构的服务事项，不能满足社会、市场的实际需求。

（五）监管弱

行政审批中介服务在监管体制上的一个重要漏洞就是监管权分散，既有综合性监管的“政监分离”体制，也有专业性监管的“政监合一”的体制。始终没能形成针对中介服务特点的统一、权威、系统的监管体制。综合监管和事后监管能力薄弱，信用监管与专业性监管分离，监管部门之间的信息的不共享、不对称，造成部分违规甚至违法的中介服务机构及从业人员没受到应有的行政惩处。

三、加强中介服务管理的对策建议

审批中介服务领域种种问题成因多样，既有行政审批部门与中介服务机构之间存在的各种利益纠葛关联问题，也有政府在行政审批中介服务领域中的角色定位不清晰的问题。

（一）加快中介服务的立法进程，强化法制保障

國家层面要抓紧对行政审批中介服务启动和完善立法工作，对行政审批中介服务组织的法律地位、权利义务、程序规则、监督评估等形成体系完整、相互配套的中介服务法律法规管理和调节体系。各地应根据现有法律法规，探索并制定符合实际的政策法规和执行细则，对等作出更加具体细化的规定。

（二）在中介服务管理过程中实行清单管理

参照“国务院已公布清理规范的国务院部门行政审批中介服务事项和取消的中央指定地方实施行政审批事项编制行政审批清单的做法，确认行政审批中介服务项目。对不合法、无依据设立的中介服务，坚决予以取缔，同时对其中介服务机构则清除出服务市场。合格和必要的中介服务机构要执行统一的服务指南，做到信息公开、承诺公开、正规收费、期限服务等规范的经营行为。监管部门可以依托现代电子商务科技建设中介服务信息平台，充分发挥平台“公开”功能，对中介服务机构及其提供的中介服务进行社会评价，并及时对群众投诉的问题调查处理，同时投诉处理结果予以公布。

（三）查出实行垄断的中介服务机构，构建和谐的中介市场竞争机制

坚持凡具备相关执业资质的中介服务机构，依法备案，审批执业。为实现中介服务的市场的有序竞争，同类别、同等资质的中介服务机构至少应达到三家及以上，甚至可以将国内外知名的中介组织引进本地服务市场，只要法律、法规未禁入的中介服务机构充分竞争。坚持推动中介服务组织与行政机关的脱钩，挂靠在行政部门和事业单位的中介服务组织有秩序退出，对必须由政府部门兴办的中介服务机构，报有关部门审批后予以保留。

（四）完善中介服务的监管体系、中介服务的诚信体系

建立对中介服务机构的信用激励和失信惩戒等制度，对中介服务机构执业资质、执业水平、收费标准等情况进行量化考核并实行评级监管。强调服务机构的自律，建立各行业中介组织协会和跨行业的联合会来规范中介组织的服务，同时防止违法违规，促进和保障行政许可的依法实施，优化经济社会发展环境，进一步理清政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的积极作用，加强体制建设，加强监管，努力减轻企业负担，激发市场活力，为社会主义现代化建设提供高质量服务。

参考文献：

[1]吴玉莲.行政审批制度改革下前置中介服务的困境与出路探索.太原城市职业技术学院学报.2016（2）.

[2]卢文道、王文心. 对上市公司的公开谴责有效吗：基于上海市场2006-2011年监管案例的研究.证券法苑.2012（2）.