学生减负的持久问题和长效机制探析

童汝根 陶广珠

摘 要中小学生减负是一个持久性的问题，体现为这一现象持久，社会关注持久，相应的政策出台持续。减负主体交织、过程交错、内容反复和机制错位等是主要原因。应从明确主体、梳理过程、精准内容和标本兼治等角度，探析构建减负的长效機制。

中小学生减负；长效机制；精准减负；教育资源

G41

A

2095-1183（2018）04-00-05

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中小学生负担过重是我国基础教育领域长期存在的一种现象。负担在指向上，有学生学习负担、学业负担、课业负担、心理负担、成长负担和经济负担等[1]，不同的指向意味着其内涵不同，关注角度各异，对应原因迥异，解决对策五花八门。一个不容忽略的事实是，中小学生减负对策一直在提，学生负担过重的现象却并没有得到实质性解决。因此，有必要从源头上探讨为中小学生减负的长效机制。

一、中小学生减负是一个持久性问题

（一）中小学生负担过重现象持久

新中国成立以来，在学校、家庭和社会的多重压力下，中小学生负担过重现象并没有从根本上得到有效遏制，这在一定程度上影响着中小学生的身心健康和未来成长。同时，学生负担过重主要体现为学习时间过长，学习内容、方式和节奏与学生负荷能力不匹配。

一方面，中小学生学习时间过长，包括学生在校期间的学习时间、延伸的课外作业及补习时间和由于学习压力而放弃的机会成本，如睡眠、锻炼和闲暇时间。[2]根据中国青少年研究中心2010年和2015年调查数据显示，5年间小学生与中学生在校时间的增幅达到了20. 9%与42. 9%，中学生在校学习时间达到了11个小时，均显著增加。[3]此外，2012年上海参加PISA测试的学生课外作业时间为平均每周13. 8小时，是日本的3. 7倍，韩国的4. 8倍，远高于OECD国家平均的7小时左右，位列第1位。[4]

另一方面，学生所学内容难度偏高、学习方式机械和学习节奏提前现象严重。从整体上看，教学难度比教材难度高，加上大量重复练习占用了学生大量课余时间，给学生造成了很大的心理压力，从而导致学生学习负担过重。家长在各种压力下，将课外补习作为“提前教育”的“抢跑”工具，使得学生学习进度和难度远超课程标准，最为典型的就是越来越多的小学生卷入了完全违规超标的“奥数”训练。

（二）社会对中小学生减负关注持久

减轻中小学生学业负担一直是各界普遍关注的问题。2018年2月，教育部联合四部门发布启动对校外培训机构的专项治理行动的通知；2018年3月，李克强总理明确要求“着力解决中小学生课外负担重问题”；人大代表、政协委员对中小学生减负问题热议，成为全国“两会”期间热度最高的教育话题，也一直是关注度最高的社会话题。

中国教育正在深化改革的过程中，面对教育发展不平衡和不充分的现状，学校教育如何遏制片面追求升学率的冲动，如何更好地促进学生的全面发展，这一问题仍然没有得到很好解决。由此带来的中小学生负担过重问题，其本质是优质教育资源需求与供给的矛盾。异化的考评机制一定程度上与教育发展不均衡密切相关，更加优质的教育资源仍然需要通过竞争才能获得，相关的考评手段依然在强化智育，从而导致孩子们的书包越来越重、作业越来越多、心理压力增加以及校外培训畸形繁荣等现象，家长、学校和社会对学生负担问题关注热度居高不下。

（三）中小学生减负政策持续出台

从1955年7月教育部发布新中国第一个减负的政策文件《关于减轻中小学生过重负担的指示》以来，国家层面的减负文件已达10份，地方层面的相关文件已经过百。在2000年以前，国家发布的减负文件目标主要是减轻学生在学校课堂内的负担，包括课程设置、教学时数、教学内容、考试和竞赛次数、课内外作业量等。2000年后，这类文件开始重视提供多种政策选项。整体上看，减负政策陷入了要求学校减负的同时校外培训机构加负的怪圈，学生整体负担不减反增，客观上导致减负政策效果不高。

二、中小学生减负问题持久存在的原因探析

（一）减负主体交织

与中小学生负担具有利害关系的主体包括学生、教师、学校、家长、教育行政部门和社会其他主体等。通过减负政策文本分析发现，减负政策针对上述主体存关注反复，专家学者的主体作用没有得到有效发挥等问题。

对主要政策文本进行高频词汇统计分析显示，政策文本重点减负的对象是小学，其次是初中，再次是高中，而对于大学和学前阶段的两类主体，则很少关注。减负最大的主体是学生。对角色交织和关注反复，必然带来减负过程的交错和内容的反复。

教师、教育行政部门与学校作为高频词，其波动频率从2000年开始大幅下滑，尤其是教师作为执行主体在文件中出现的频次逐渐下降，甚至低于社会和家长的频次。[5]专业执行群体尤其是专家学者的词汇频次也偏低，显示出专业群体职能被弱化，专家角色缺位的趋势。

（二）减负过程交错

学界均认可中小学生减负是一项系统工程，导致学生负担过重的原因是多维度的，然而，减负政策所针对的对象却存在头痛医头、脚痛医脚的现象，由此带来中小学生减负过程重复往返。本来“过负”就是突破教育方针和正确教育思想的产物或表现，而政策文本又反过来拿被突破的前者作为治理后者的手段或依据，似乎是把以前或别的地方教育方针或正确教育思想，重复搬到减负政策文本上再重申一遍就能够解决现有减负问题。

剖析减负过程的这一深层次原因发现，经济和社会的不平衡、不充分发展带来了基础教育和高等教育资源配置的不平衡、不充分。在教育资源配置过程中，教育评价机制依然以分数、考试为主要依据，加上整个社会重学历、查出身的用人机制以及传统文化和舆论对学生的压力，面对这么多的现实困境，减负政策却陷入了重视对表层问题的短期技术性解决，而对深层问题进行长期技术规避的怪圈。减负的过程并没有触及学生学习过程重构、学校教育评价机制改变和整个教育体制的深层次改革等问题。

（三）减负内容反复

由于对学生负担内容的理解不同，采取的减负政策和措施就存在很大差异。不仅社会对减负的理解不一致，学界对学生负担的理解差异也很大。一是认为学生负担主要是一种客观负荷，是客观体现在学生身上的学习量；二是认为学生负担主要是一种主观感受，是学生承担一定学习任务后产生的压力或感受；三是认为学生负担是客观负荷与主观感受之和。

整体上看，一是我国的学生减负政策更多关注中小学生客观负担，对学生主观负担着力不多。[6]二是关注学校的课业带来的负担较多，但并没有具体的份量核算。三是把学生负担这个具有深刻社会根源的长期普遍性问题与教育中由微观因素导致的动态随机性现象问题混为一谈，对应的减负政策急于解决动态随机问题，导致所关注的内容混淆、减负政策关注面反复等情况的出现。

（四）减负机制错位

长期以来，减负政策迟迟未能打破时代困局，其表象是学生负担过重与教育资源配置不均衡[7]、课外补习热和严重的应试教育评价机制共存。进一步分析六十余年来的减负政策，为了在短期内从一定程度上扭转学生负担过重的局面，主要关注“谁要减”“怎么减”和 “减多少”等一般性技术操作层面问题，从最直接的减少作业、考试及淡化竞争环境、规范教学秩序、均衡校内外资源等方面入手推进减负，仅具有短期治标效应。

层层传递的升学压力是学生负担过重的核心原因，其中单纯追求分数的中高考指挥棒作用依然生效；基础教育资源配置方面的小升初、重点中学等择校问题，以及由此带来的教育培训机构蓬勃发展；作为基础教育出口的重点大学作为高等教育稀缺资源供给依然没有得到根本改善。这种态势下，家庭越来越重视孩子的学业训练。此外，教育现代化政策的推进不仅没有减缓或消除学生负担，反而成了加剧学生负担的政策激励新源头。

三、构建中小学生减负的长效机制

从长期来看，要解决减负这一时代难题，需要解决“减负主体如何明确，政府应承担何种责任”“减负过程如何明晰，减负内容如何精准”“通过减负如何维护教育秩序和功能，以及弱势群体的教育利益”和“如何确保减负政策的稳定性和持续性”等关键性问题。需要在现有减负政策的基础上，制订出一套能够解决长期问题的系统性减负治理机制。

（一）明确减负主体

减负不仅是一个教育问题，也是一个社会问题。学校、校外机构、教育行政部门、教师、家长和社会，不同主体的职责不同，均共同作用于中小学生减负。

第一，发挥教育行政部门、学校、教师等主体的專业功能。作为从事教育活动的专业工作者，这三个主体不仅是学生减负工作的行动者，也是减负政策制定的参与者和执行者，理应依靠自身的专业力量做出表率。教育行政部门所产生的教育意志与行动规划都会以政策文件的方式传达给学校与教师，学校是减负行动的具体组织者和监督者之一，教师则是减负行动的具体组织者，最终都会影响到学生。

第二，积极发挥专家、学者和专业组织等的功效。专家学者在学生减负政策设计咨询、舆论宣传与解读、减负政策评估与改进等方面具有专业优势，他们基于科学研究而得出的结论与政策建议具有引导意义。专家学者可以有意识地调整和管理自己在公众场合的言行从而使减负效益最大化。督导评估机构以及相关学会等专业组织可以通过建立公开透明的教育综合督导制度，帮助学校提高教书育人水平、规范办学行为，从而减轻学生负担。

第三，着力发挥学生和家长等主体参与政策设计和征询功能。[8]过去，教育行政部门和学校长期进行封闭管理，对于减负，学生、家长等服务对象并没有充分的话语权。倡导行政部门阳光决策，学校开门办学，有助于解决校内减负而校外“加负”难题，进而从根本上解决学生负担过重问题。

（二）梳理减负过程

宏观上，可从培养学生成为全面发展的人的角度梳理学生健康成长过程；微观上，可从学习科学角度梳理中小学生学习过程。通过对学生健康成长的梳理，合理分配学生在基础教育各学段和高等教育学段的学生负担；从梳理学生学习过程角度，引导学生自己掌控学习过程，优化学习活动，更好地调节学习负担。[9]（如图1）

一方面，从培养学生关键能力角度，以学生健康成长，培养全面发展的人为目标，梳理学生减负过程。以学生核心能力发展为主线，培养学生在各学段应具备的，能够适应终身发展和社会发展需要的必备品格和关键能力，需要明确学生完成不同学段、不同年级、不同学科学习内容需要达到的具体程度要求，其实质是明确“学生应承担的学业负担有哪些”“应减掉的负担又有哪些”两个核心问题。由此从整体上推动课程设计、教学实践和教育评价等教育环节的变革，形成以学生发展为核心的完整的育人体系。

另一方面，从学习科学角度，全面梳理学生学习过程，减轻学生负担。首先，加强学习生涯指导，科学选择学习科目，合理规划学习内容，将生活、学习和未来职业发展科学整合，融入学习过程。其次，科学制订不增加学生负担，简约的、适合自身学力的学习计划，按照计划完成学习任务，不承担超计划的额外负担。再次，开展分层学习，让每一类学生都能找到自身在学习道路上的明确定位和目标。“没吃饱”的学生在课堂上或其他学习活动中理解或掌握当下的学习内容后，不需要坐等别人而是不断前进；“没吃透”当下学习内容的学生，则应主动地请教他人，以便尽快完成任务。最后，加强自我学习评价，记录学习错误，注意问题跟踪，减少不必要的简单重复学习活动，不给自己莫名其妙地增加负担。

（三）精准减负内容

在信息时代，由于海量数据的出现，致使学生所接触的信息呈几何级增长，减轻学生负担需要明确：学生应负担的内容是哪些，有哪些是学生不应该承担的内容？对此，可以通过应用大数据、人工智能、区块链、新媒体和相关教育信息技术实现精准减负。

其一，相关主体与掌握大数据、人工智能技术的企业和机构共同推进学生减负。学校可开发多样化的课程供学生自主选择，激发每一名学生的潜能，构筑每一名学生的自我激励系统，让每一名学生都能自由发展自己的天赋。教师可通过大数据采集与分析，从关注学习成绩本身转向关注学生学习的全过程，应用人工智能技术精准辅助导学。区域教育行政部门通过大数据可以监控影响义务教育均衡发展的核心指标，在横向对比、纵向对比、成因分析、结果预测中，监督整改学生减负状况，让个性化学习与指导成为可能，从而真正落实减负。