顶层设计谋划制度供给大文章

张明君

为了科学谋划和合理布局好2018年立法工作，通过立法顶层设计提高地方立法供给的及时性和有效性，市十五届人大常委会第二次主任会议于2018年2月22日讨论通过了《上海市人大常委会2018年度立法工作计划（草案）》（以下简称立法工作计划）。2月24日，市十五届人大常委会第二次会议表决通过了《上海市人大常委会2018年度工作要点（草案）》（立法工作计划作为工作要点的附件）。总体来看，今年立法工作计划的编制过程及项目安排，呈现不少特点和亮点。

坚持用正确的指导思想

引领立法工作计划编制工作

编制市人大常委会2018年度立法工作计划的指导思想是：在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略以及关于全面依法治国和立法工作的重要论述，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，全面贯彻党的十九大精神，按照第二十三次全国地方立法工作座谈会精神和市第十一次党代会的要求，坚持党对立法工作全过程和各环节的领导，切实发挥人大在立法中的主导作用，积极发挥立法对上海全面深化改革的引领和推动作用，实现立法和改革决策相衔接，通过提高地方立法供给的及时性和有效性，为上海继续当好全国改革开放排头兵和创新发展先行者提供强有力的法治保障。

着力突出和发挥人大的主导作用

常委会法工委坚持立法工作计划编制工作向常委会领导请示和汇报，帮助准确深入把握中央、市委精神和全年常委会工作思路。常委会主要领导高度重视立法工作计划编制工作，多次专题听取常委会法工委有关立法工作计划编制情况的汇报，并对立法工作计划的编制工作提出了“精选立法项目、服务国家战略、突出攻坚克难和重在滚动推进”等要求。

为了提高建议项目的申报质量，常委会法工委对建议项目的申报要求作出改进，规定各申报单位只申报正式建议项目，不再申报预备项目和调研项目，以提高建议项目的申报质量;为了提高立项联合论证会的质量和效率，常委会法工委会同有关专门委员会和市政府法制办对申报项目先行筛选，有针对性地对条件较为成熟的申报正式项目进行重点论证，以加强对立项论证的主导;进一步加强立法工作计划编制过程中的组织协调，在充分听取市人大专门委员会意见的基础上，通过常委会法工委与市政府法制办联席会议形式，加大对自由贸易试验区条例、宗教事务条例、打包修改法规等一批立法项目的推进力度，推动和促进服务国家战略和全市中心工作的相关立法项目进入立法工作计划;常委会法工委还加大自主研究和统筹力度，从促进立法与改革决策相衔接，维护国家法制统一，立改废释并举的角度出发，对立法工作计划草案正式项目、预备项目和重点调研项目作了进一步地调整和协调。

考虑到新一届人大常委会开局之年需要一并完成今年立法工作计划和本届五年立法规划的编制工作，常委会法工委在编制今年立法工作计划时，同步启动了五年立法规划编制工作，注重将2018年度立法工作计划作为立法规划的组成部分进行统筹谋划，确保规划和计划的系统性、衔接性和协调性，扎实服务于今后五年常委会的立法目标和2018年的立法任务。

用立法供给为法治上海保驾护航

2018年度立法工作计划草案拟分为四类：第一类是继续审议的法规案，共2件;第二类是初次审议的法规案，共8件批;第三类是预备审议项目，共8件;第四类是重点调研项目，共9件。

一、继续审议的法规案2件

单用途预付消费卡管理规定和消防条例已经常委会会议初审，拟安排在2018年常委会会议继续审议。

二、初次审议的法规案7件、打包修改项目若干件

7件初次审议的法规案中，制定项目2件：生活垃圾管理条例（暂定名）、社会救助条例（暂定名）;修改项目5件：中国（上海）自由贸易试验区条例（修改）、历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例（修改）、住宅物业管理规定（修改）、职业教育条例（修改）、宗教事务条例（修改）。除上述7件法规案外，常委会法工委建议将打包修改、废止部分地方性法规的项目列为正式立法项目，分别是：配套本市财政定价目录改革开展的打包修改项目;根据国家“三资企业法”修改开展的对外商投资企业审批条例等法规予以废止的项目;适应本市“证照分离”等行政审批事项改革开展的打包修改项目;动态跟踪上位法开展的立改废释或打包修改项目。

上述拟初次审议的立法项目在突出重点领域立法的同时兼顾各领域立法的均衡发展，同时也符合急需先上的要求，立法条件比较成熟，市人大专门委员会、常委会法工委与市政府法制办的协商意见比较一致。一是为了进一步突出立法对全市改革创新工作的引领和推动作用，切实增强制度供给的及时性，修改中国（上海）自由贸易试验区条例;二是为了进一步发挥人大在立法中主导作用，积极回应人民群众和人大代表的呼声，破解现代化城市管理急难愁盼问题，制定生活垃圾管理条例（暂定名），修改住宅物业管理规定;三是为了进一步践行以人民为中心的发展思想、提高保障和改善民生水平，制定社会救助条例（暂定名）;四是为了进一步打响“上海文化”品牌，推动社会主义文化繁荣，修改历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例;五是为了进一步推进科创中心建设，修改职业教育条例;六是为了进一步维护社会和谐稳定，修改宗教事务条例;七是为了进一步理顺政府与市场、政府与社会的关系，助力打造具有国际竞争力的一流营商环境，根据国家“三资企业法”的修改对外商投资企业审批条例等法规予以废止;八是为了维护国家法制统一和本市“证照分离”等重大改革需要，打包修改本市部分地方性法规。

三、预备审议项目8件

8件预备审议项目中，制定项目5件：张江国家自主创新示范区条例（暂定名）/科技创新中心条例（暂定名）、展览业条例（暂定名）、长江口中华鲟国家级自然保护区管理条例（暂定名）、司法鉴定管理条例（暂定名）、基础通信设施建设和保护规定（暂定名）;修改项目3件：内河航道管理条例、标准化条例、常委会讨论、决定重大事项的规定。

以上8件项目，重在加强前瞻调研和滚动推进的方式，一旦条件成熟可以适时提交常委会会议初审。张江国家自主创新示范区条例（暂定名）/科技创新中心条例（暂定名）是为科创中心建设提供法治保障的项目，展览业条例（暂定名）是为本市建设国际会展之都提供法治保障的项目，长江口中华鲟国家级自然保护区管理条例（暂定名）是为生态文明建设、配套崇明世界级生态岛建设提供法治保障的项目，内河航道管理条例（修改）是为国际航运中心建设提供法治保障的项目，标准化条例（修改）是为强化创新驱动、打响“上海制造”品牌提供法治保障的项目，司法鉴定管理条例（暂定名）是为促进司法鉴定活动规范有序提供法治保障，基础通信设施建设和保护规定（暂定名）是为升级加速智慧城市建设提供法治保障等。以上项目建议通过双组长制积极推进，由有关方面抓紧调研和协调，条件成熟的，视情在下半年适时进入预转正程序并启动审议。

四、重点调研项目9件

9件重点调研项目的立法条件虽然尚不成熟，但立法内容十分重要，如推进国际贸易中心建设条例、促进中小企业发展条例和反不正当竞争条例是为优化本市营商环境、打响“上海服务”品牌提供法治保障的项目，公共文化服务保障条例和公益广告促进条例对于弘扬社会主义核心价值观、打响“上海文化”品牌意义重大，绿色建筑条例有利于进一步推動本市生态文明建设，等等。为此，常委会法工委建议，将以上9件项目列入立法计划重点调研项目。

同时，对其中立法条件还不成熟但在制度供给方面存在迫切需求的项目，如推进国际贸易中心建设条例、公共文化服务保障条例，建议予以重点关注并通过双组长制积极推进，由有关方面抓紧调研和起草，加快立法进程。