上海征地房屋补偿安置人口认定研究——以浦东新区为例

文/陆靖慧 龙腾

征地房屋补偿，是指为实施城市规划、农村改造等工作，国家运用强制力征收集体土地上房屋的所有权及使用权，并对原土地和房屋权利人给予补偿、安置的活动[1]。而安置人口认定则是在征地房屋补偿过程中，对征地公告发布时符合农村村民建房申请条件的人口予以认定的过程。上海已经制定了一系列政策法规严格征地管理工作，但在征地房屋补偿过程中，无论是国家层面还市级层面，对安置人口的认定始终没有明确的规定。本研究以浦东新区为例，对上海征地房屋补偿安置人口认定工作的现状和问题进行了梳理和分析，并提出对策建议。

一、上海征地房屋补偿安置人口认定现状

（一）目前存在问题

根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》[2]（沪府发〔2011〕75号）（以下简称“75号文”）对居住房屋补偿的相关规定，上海市征地房屋补偿应当以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿。居住房屋的补偿方式有货币补偿、与货币补偿金额同等价值的产权房屋调换和易地建房三种，而补偿结果则跟“被拆除房屋建安重置结合成新单价”、“同区域新建多层商品住宅每平方米建筑面积的土地使用权基价”、“价格补贴”和“被拆除房屋的建筑面积”四个变量有关。对于被征地农民来说，宅基地或房屋被拆除得到的补偿结果看似与具体的安置人数无关，然而，75号文第十七条关于“可建未建的房屋补偿”条款中又提到，“征地公告时，符合本市农村村民住房建设申请条件的村民家庭，因建设规划控制等原因未新建、扩建住房的，现住房建筑面积以征地公告时符合农村村民建房申请条件的人数计算；低于现行农村村民住房可建面积标准的部分，可给予土地使用权基价补偿和价格补贴”，即征地房屋补偿金额还跟被补偿户中符合农村村民建房申请条件的人数有关。要对被征地农民进行房屋补偿，必须先对“符合农村村民建房申请条件的人数”作出认定，即对安置的人口进行认定。然而，上海市级层面对安置人口的认定工作没有明确的规定，导致各区乡镇（街道）安置人口的认定部门、认定程序、认定标准等基本都不一致，由此引发了较多问题。

（二）实际操作路径

在实际操作中，上海各区乡镇（街道）一般会根据《上海市农村村民住房建设管理办法》（上海市人民政府令第71号）[3]（以下简称“71号令”）或该区农村村民建房管理办法等相关文件制定相应的安置人口认定口径。71号令规定，可以被纳入计算建房面积的人一般应具备三个条件：一是集体经济组织成员；二是在本村或者村民小组内有常住户口，但户口暂时迁出的现役军人、武警、在校学生，服刑或者接受劳动教养的人员，可以计入户内；三是不属于在本市他处计入批准建房用地人数的人员或者因宅基地拆迁已享受补偿安置的人员。可以看出，是否属于集体经济组织成员，是否在本村或者村民小组内有常住户口，是认定建房成员资格比较关键的条件。然而，“集体经济组织成员”的概念在《土地管理法》、《农村土地承包法》等我国现行的法律法规中缺乏明确的定义[4]。由于上位法概念模糊，各区农村村民建房管理办法规定的村民申请个人建房用地人数的计算标准又差异较大，同时受征地所涉及的地域习俗、传统观念等多重因素影响，上海各区乡镇（街道）在实际认定过程中逐渐形成了个性化的人口认定办法或准则。

二、浦东新区各乡镇（街道）安置人口认定模式

上海市浦东新区下辖12个街道、24个镇，是上海涉及集体土地房屋补偿面积最多、范围最广、问题最复杂的一个行政区。因此，本研究选取浦东新区为例，对其各乡镇（街道）在征地房屋补偿安置人口认定中的认定主体、认定程序、认定口径和面积标准进行分析研究。

（一）认定主体

由各乡镇（街道）建管办（民房办）、征收办（动迁办）、土地所、监察审计室、村委会等相关部门组成工作小组。

（二）认定程序

被补偿人按户为单位提出认定申请，并提交相关材料。村（居）委会进行调查审核后，工作小组进行审核确认，形成初步认定结果，在征收范围内公示，时间不少于7日。公示期内若被补偿户或相关人员有异议且提出申请，工作小组进行复核。公示期满无异议的，将认定结果锁定，作为征地房屋补偿安置的依据。

（三）认定口径

根据71号令要求，浦东新区出台了更为细化的区级配套政策——《上海市浦东新区农村村民住房建设管理实施细则》[5]，其规定：自然增长随父母的非农子女，可计入安置人口；夫妻双方户口一农一居的，按2人数计算；符合上海市婚嫁户口随迁政策的外省市婚嫁进入人口，比照本市婚嫁进入户口的标准计算。

在区级文件基础上，浦东新区各乡镇（街道）制定了补充实施细则。对浦东新区涉及征收集体土地项目较多的7个乡镇（三林镇、金桥镇、高东镇、惠南镇、川沙新镇、张江镇、曹路镇）的安置人口认定口径进行梳理、归纳和比较后发现：除三林、金桥、川沙新镇3个镇对再婚配偶及其子女的认定设置了条件外，大部分乡镇对应安置人口的直系亲属均予以认定；所有乡镇对适婚未婚、大龄未婚、已婚有孕甚至已婚未育等情况均给予了增加一个或两个安置人口的照顾政策；三林、金桥、高东、川沙新镇规定满足相应分户条件的家庭可分户计算；高东、惠南、张江、曹路镇对征地公告或征地房屋补偿方案公告发布后或由于受征地、规划控制等原因停批农民建房后死亡的人员，也予以认定。

（四）面积标准

通过对金桥、高东、惠南、张江、曹路和张江新镇几个乡镇安置人口面积标准进行比较发现，农业户口与非农业户口的补偿标准不同，夫妻一方为农业户口的，其配偶和子女一般认定为农业户口。农业户口人均安置面积大于非农业户口，农业户人均建筑面积在38-60平方米之间，非农业户人均建筑面积为22-46平方米。虽然各乡镇(街道)的政策口径中农业户口与非农业户口的补偿标准不一，但家庭成员构成相似的被补偿户，农业户与非农户的补偿结果相近，差异较小。

三、浦东新区各乡镇（街道）安置人口认定工作的优势与困境

（一）优势

1．权力制衡，互为监督。浦东新区各乡镇（街道）的人口认定工作与建房审批工作是相分离的，分别由乡镇政府（街道办事处）下设的两个部门承担，一般负责宅基地建房审批的部门为规建办，而进行安置人口认定工作的为街道动迁办或市政科。民房审批与安置面积认定由两个责任部门分别负责可以做到权力制衡、互为监督，有效避免征地房屋补偿过程中的权利滥用和腐败问题。

2．严格审核，有错必纠。浦东新区各乡镇（街道）在征地房屋补偿安置人口认定的环节，建立了较为严格的审核制度，一般先由村委会初审，再交由认定小组会审，最终的审核结果还需公示，公示期满无异议后，认定结果方可成立。此外，若经上述一系列程序后，认定结果仍存在问题的，经区人民政府同意，可撤销原先的认定结果，同时对审批过程中的失职人员进行追责。

（二）困境

1．安置人口认定条件宽松。71号令规定，应安置人口应在本村或者村民小组内有常住户口，而部分乡镇（张江、惠南、金桥、川沙新镇等）则忽略了该限定条件。如：浦东张江微电子与信息产业拓展B4、B5地块项目的操作口径中规定，此房屋征收基地内应安置人口的外省市配偶可以计入应安置人口。此外，上文罗列的所有乡镇的安置人口认定政策口径中都存在对适婚未婚、大龄未婚、已婚有孕甚至已婚未育等情况给予照顾的优惠政策，部分乡镇（如高东镇、惠南镇、曹路镇）甚至出现了每户照顾增加两个安置人口的情形。

2．面积标准执行走样。75号文第十二条规定了以证（批文）计户，按户进行补偿，第十七条规定每户可建建筑面积与原建筑面积总和不得高于当地现行农村村民住房建设标准，且不作分户计算。然而，浦东新区部分乡镇（高东、张江镇）的人均安置面积标准超过了《浦东新区农村村民住房建设管理实施细则》中“每人不超过45平方米建筑总面积控制”的规定，部分乡镇（如三林、金桥、高东、川沙新镇）的人口认定政策口径中还存在着可分户计算的规定。

3．认定时点延后。75号文第十七条规定：“……现住房以征地公告时符合农村村民建房申请条件的人数计算……”即安置人口认定的时间应该以征地公告为准。但浦东新区的多个项目，特别是已征未拆项目，实施房屋补偿时征地公告已张贴几年甚至几十年，被征地农民户的人员结构发生了巨大变化，因此在实际操作时将人数认定的时间节点从征地公告发布延后到了征地房屋补偿方案公告。

4．特殊人口的认定规则不明。在各乡镇（街道）的政策口径中，针对特殊人群基本没有作出规定。对涉外婚姻的认定，配偶是外籍人士，是否予以认定？小于18岁，具有双重国籍的子女，该如何认定？以公务员为职的原农业户口，如果已经以公务员的身份获得了住房补贴，是否应该剥夺其以农业户口获得房屋补偿的权利？二胎政策出台后的多子女家庭如何认定？怀孕期间的人口如何认定？胎儿是否计入安置人口？

四、上海征地房屋补偿安置人口认定相关对策建议

在国家法律法规未对“集体经济组织成员”做出明确界定前，通过对上海浦东新区征地房屋补偿安置人口认定情况的综合分析，本研究认为要规范上海征地房屋补偿安置人口认定工作，有以下几条建议：一是应当以权力制衡、互为监督为原则，在全市范围内明确认定主体；二是以严格审核，有错必纠为原则，制定认定程序；三是在市级层面规范认定规则并严格面积标准，逐步规范上海征地房屋补偿安置人口认定模式。

（一）明确认定主体

明确认定主体是征地房屋补偿安置人口认定的首要环节，应以权力制衡、互为监督为原则，在全市范围内规定征地房屋补偿安置人口认定的责任主体为各镇（乡）人民政府、街道办事处成立的由住房建管部门、房屋动迁（征收）部门、监察审计部门、公安派出所、村（居）委会等部门组成的认定工作小组。工作小组在各镇（乡）人民政府、街道办事处的统一领导下具体负责安置人口认定工作。

（二）制定认定程序

在前述研究的基础上，本着准确、高效、便于管理等原则，认定程序应为：1.征地范围内宅基地使用人或房屋所有人按户提出申请，并根据认定工作小组开具的需提供证明材料清单提交相关材料，包括户籍证明、宅基地使用证、房屋所有权证等；2.村（居）委对相关材料进行审核，并填写《XX镇（街道）XX项目征地房屋补偿安置人口认定审核表》和《XX镇（街道）XX项目征地房屋补偿可建建筑面积认定审核表》，由主要负责人签字确认并加盖公章；3.认定工作小组对材料进行调查核实，经集体开会讨论，形成认定意见，并签字或盖章确认；4.在征地范围内进行公示，时间不少于7日，公示期满无异议后，认定工作小组根据公示结果进行下一步征地房屋补偿工作，否则需再次调查、核实、公示。

（三）规范认定规则

1．认定时点。原则上，征地房屋补偿安置人口的认定时点应根据75号文规定，为征地公告之日。然而，考虑到已征未拆项目从征地公告发布之日至实施房屋补偿的这段时间，被征地农户的人员结构可能会发生较大变化，因此，若经区人民政府批准，已征未拆地块的征地房屋补偿安置人口的认定时点可以延后至征地房屋补偿方案公告之日。

2．认定条件。由于各区、乡镇（街道）安置人口认定政策口径都不一致，考虑到前后政策的连贯性，上海市级层面不宜设置详细的认定规则，但参照71号令中农村村民个人申请建房的相关规定，建议在市级层面明确安置人口认定的几个前提条件：一是属于被征地农村集体经济组织的成员；二是在被征地范围内有常住户口（户口暂时迁出的现役军人、武警、在校学生，服刑或者接受劳动教养的人员，可计入户内）；三是他处没有经批准建造的农村住宅；四是未享受过福利分房或房屋拆迁补偿安置。领取了本市《独生子女父母光荣证》（或《独生子女证》）的独生子女家庭，增加一个应安置人口。至于集体经济组织成员身份的界定问题，应由其他对应的法律、法规来进行规定。

3．照顾人员的认定。对于适婚未婚、已婚未育、已婚有孕、丧偶未婚、认定时点后出生或死亡等人口的认定，各区、乡镇（街道）虽有照顾政策，但各不相同，且无上位法依据。建议在市级层面不作统一规定，由各乡镇（街道）自行制定，但原则上每户最多照顾增加一个应安置人口。

离婚户、居住困难户、涉外家庭等的人口认定属于安置人口认定中的特殊情形，在市级层面也不应进行规定，应由认定工作小组通过集体决策的方式进行认定。

（四）严格面积标准

2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革意见》发布，“农业户口”、“非农业户口”统一登记为居民户口，虽然很多乡镇（街道）在对建筑面积认定上习惯以家庭为单位对“农户”、“非农户”进行划分，但现有征地房屋补偿中以“农业户”、“非农户”对被征地户整体进行的界定并无法定依据，因此建议在市级层面上不对其进行区分。

此外，各区政策中的农村村民个人建房的用地面积和建筑面积标准也各不相同，因此建议市级层面不作统一规定，但在可建建筑面积认定时，严格按照《上海市农村村民住房建设管理办法》，根据最终认定的应安置人口数量以“户”为单位设置上限。参照各区农村村民建房管理规定中建筑面积申请的上限，建议市级层面做如下规定：“4人户或4人以下户认定建筑面积不超过180平方米；6人户或6人以下户认定建筑面积不超过270平方米；6人以上户认定建筑面积不超过315平方米。具体标准由各区人民政府制定。”

五、小结

随着农村改革的不断深化和城镇化进程的加快，社会的变迁以及经济社会发展中的人口流动加速，由征地引起的农民户口变迁、农转非等情况变得更加复杂多变，不能因追求征地工作的效率而简单地将认定标准固化。在具体实践时，要统筹兼顾各种情况，充分考虑特殊人群、特殊地区、特殊情况，进行安置人口认定，逐步实现规范上海征地房屋补偿安置人口认定模式的目的，从而更好地推进征地制度改革创新。

参考文献：

[1]郦可.上海征地房屋补偿新机制及其实施措施[J].上海国土资源，2013,34（3）：21-24,37.

[2]上海市人民政府.上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定[Z].2011.

[3]上海市人民政府.上海市农村村民住房建设管理办法[Z].2007.

[4]王腊梅.农村集体经济组织成员资格认定问题研究[D].内蒙古大学,2014.

[5]浦东新区人民政府.浦东新区农村村民住房建设管理实施细则[Z].2011.