基于政策分析的特色小镇发展脉络研究

1 特色小城镇兴起的时代背景

经过改革开放近40年发展，我国经济发展出现阶段性转变，面对经济从高速增长到中高速增长、原有经济结构不再适应发展现状等新常态，2015年11月，中央财经领导小组第十一次会议明确提出要进行供给侧结构性改革：在制度上变革，转变政府职能，提供更为灵活和创新的公共产品；在经济上转型升级，优化结构；在要素上升级，培育新的增长点，探寻新的增长动力。

在这种大时代背景下，城市资源过度集中、城乡发展不平衡且以大规模增量建设为特征的旧有城镇化道路已无法满足国内转型发展的现实需求，亟需通过转变发展方式、创新产业政策、优化城镇结构体系等方式推进新一轮的城镇化发展。

针对上述新型城镇化需求，2013年中央城镇化工作会议上提出要推进以人为核心的城镇化，将城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展，2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，依托优势资源发展特色产业，将有特色资源或有区位优势的小城镇培育成为专业特色镇。

在中央明确新型城镇化战略方向后，各地积极响应，其中长三角城市群的中小城镇发展较为成熟，尤其是具有良好块状经济基础和产业集群的浙江省，有先发优势。浙江省是我国民营经济的先发地区，市场环境相对活跃，这在一定时期内促进了传统产业蓬勃发展，浙江很多小城镇都拥有自主产业和诸多产业开发区，但一直以来也面临着产业发展粗放、功能单一、附加值低、污染严重、外来人口不能就地城镇化等一系列问题。基于浙江省的本地情况，2014年10月在浙江云栖小镇举行的阿里云开发者大会上，浙江省省长首次提及“特色小镇”一词，随后2015年1月浙江省十二届人大三次会议通过的《政府工作报告》中“特色小镇”成为关键词之一，2015年4月浙江省政府发布《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（浙政发[2015]8号），明确特色小镇的定位和要求，提出要重点培育和规划建设100个左右的特色小镇，拉开了浙江省全面建设特色小镇的序幕。2015年6月24日浙江省召开的特色小镇规划建设工作现场推进会，标志着特色小镇正式进入实施阶段（见图1）。

鉴于其创新性和实用性，特色小镇理念得到中央政府高度认可并在国家层面得以推广。2015年11月，《国务院关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》（国发[2015]66号）提出要发挥小城镇连接城乡、辐射农村的作用，提升产业、文化、旅游和社区服务功能，鼓励有条件的地区规划建设特色小镇。2016年2月，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发[2016]8号），提出要加快特色小镇发展，带动农业现代化和农民就近城镇化。2016年3月公布的《“十三五”规划纲要（2016—2020年）》提出要加快发展中小城市和特色小镇，因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇。

由中央和地方政策的关联性可看出，浙江先发实施的特色小镇政策符合新型城镇化发展方向，其实质是国家城镇化战略和新农村建设战略的一种发展演变，是我国推进经济转型发展，加快供给侧改革的重要突破口。自此，特色小镇的发展逐渐上升为一种国家意志，中央和各地方陆续出台政策，但由于其新生性，故目前尚处于政策的规范发展期。

图1 浙江省内建成的多类型特色小镇

2 特色小镇的概念和内涵

2.1 概念辨析

由于特色小镇发展尚处起步阶段，在各地实施特色小镇建设的过程中存在分不清特色小镇和行政建制镇、无法深刻把握政策内涵等现象，特别是在规划设计时将产业园区等原有产业要素直接扣上特色小镇的帽子，针对出现的这些问题，中央也逐一下发了文件。

2016年7月，住建部、发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》（建村[2016]147号）（以下简称《通知》），计划到2020年培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸旅游、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，约占全国建制镇的5%。由于是全国范围的选拔，所以《通知》中对特色小镇选拔的规定是原则上为建制镇，优先选择全国重点镇，这就明显区别于2015年4月浙江省政府《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》中对于特色小镇的定义：特色小镇是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游功能和一定社区功能的空间发展平台，区别于行政区划单元和产业园区。

造成这种差异的主要原因是中央和地方看待特色小镇的视角不同：①地方政府 主要试图借助特色小镇建设的契机实现经济发展转型，故地方政府理解的特色小镇既不涉及行政区的调整，也不是现有国家城市体系的组成部分；②中央政府 通过择优选拔和树立典型来鼓励特色小镇的发展。正因如此，在特色小镇规划编制中，准确定位规划是主要用于实现地方产业转型升级的“特色小镇”还是用于申请国家级“中国特色小镇”确有必要。

针对这种概念辨析的倾向性，2016年10月发改委《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》（发改规划[2016]2125号）对特色小镇进行定义，将概念扩展为“特色小（城）镇”，指出特色小（城）镇包括特色小镇、小城镇2种形态：特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台，比如浙江的云栖特色小镇和杭州玉皇山南基金特色小镇；特色小城镇则是指以传统行政区划为单元，特色产业鲜明，拥有几十平方公里以上土地和一定人口规模的建制镇。

2.2 内涵特质

特色小镇政策实施以来，从文献角度对其内涵的研究非常普遍，2017年12月发改委、国土部、环保部、住建部联合发布的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》中将特色小镇的内涵特质总结为“产业特而强、功能聚而合、形态小而美、机制新而活”。这种特质与以往产业园区等有着很大区别：①产业特而强 在产业上是依托原有的产业集聚优势，将某一类产业做精做细、突出强化；②功能聚而合 在功能上不仅突出产业的作用，而且还要包含文化传承、社区治理等功能，真正实现产城融合和以人为本，带动周边乡村地区联动发展；③形态小而美 将面积定位为3平方公里左右，避免了粗放式发展，杜绝城镇形态“摊大饼”“千镇一面”等问题出现；④机制新而活 政府不再大包大揽扮演资源调配和收益分配的角色，退回到发展的“供给侧”，通过建立健全各项制度保障和支撑，充分发挥社会力量和市场的强大作用。由此看来，特色小镇不是简单的建制镇或园区，而是一种发展平台，是区域经济发展的创新载体，不能随意混淆、套换。

3 特色小镇的现状问题

根据2015年以来的中央和地方政策，特别是2017年12月发改委、国土部、环保部、住建部联合发布的《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（以下简称《意见》），目前我国特色小镇建设还存在着以下突出问题。

1）盲目发展、野蛮扩张 自从中央发布各项支持鼓励特色小镇建设的政策之后，为争取先发优势和政策支持，各地都紧锣密鼓地安排特色小镇项目上马，大有一哄而上之势。这种急于求成的心态导致小镇规划的前期研究不足、产业定位不准、政策储备不够等问题频现，在规划立意上无法真正做到实事求是，没有认真梳理挖掘原有的要素和产业基础，而是强行把一些听起来较为高端的金融、总部经济、创意产业等产业功能填充进去，这种包装过度的规划手段使得特色小镇建设变成治标不治本的 “面子工程”，造成资源浪费。

2）政府大包大揽的现象仍旧存在 有些地方政府尚未真正做到解放思想、转变政府职能，《意见》倡导要创新政府公共政策供给，按照政府引导、企业为主体、市场化运作的要求执行，但目前很多政府依旧延续了以往的政府主导而非市场主导的方式。特色小镇的核心是产业，产业应该是在自然聚合和合理引导之下自下而上形成的，而以政府行政规划强行指定的模式不可避免存在一些不合理和不科学。如果按照目前小镇开发及金融支持以政府为主的方式，融资模式单一，无法充分借用社会资本的强大力量推进特色小镇建设。

3）对于市场引导的疏忽造成部分特色小镇地产化倾向 乘特色小镇的政策东风，近年来，各类公司都积极参与特色小镇的开发建设，由于产业链的高度相关性，房地产企业转型参与其中最为便捷。对房地产企业来说，参与特色小镇的开发、建设和运营，既能获取低价土地，又能更方便地获得融资。但由于市场经济的逐利性，地产公司是否能够真正转型，而不是假借特色小镇之名去做“假小镇真地产”的项目，尚需地方政府严格引导和管控。

4 特色小镇的发展趋势

通过对中央和地方政策的梳理，笔者认为特色小镇未来发展将会有以下趋势。

政策将会倾向于支持和规范社会资本通过PPP模式参与特色小镇的建设，以后特色小镇的建设很可能会以企业为主力军。根据2015年4月公布的浙江省《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，原则上每个特色小镇3年内要完成固定投资50亿元，全国计划2020年培育1000个左右的特色小城镇，按照这一标准，固定资产投资将达5万亿，特色小镇建设将面临一个巨大的资金缺口。

中央部委也联合各个政策性银行出台了一些金融支持政策，2016年10月，住建部、中国农业发展银行发布《关于推进政策性金融支持小城镇建设的通知》（建村[2016]220号），进一步明确了特色小城镇建设的重要意义，为小城镇建设提供综合性金融服务，努力拓宽其融资渠道。2017年1月住建部、国家开发银行发布《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》（建村[2017]27号），提出探索创新小城镇建设运营及投融资模式，为特色小镇提供金融支持。但由于特色小镇建设是在全国范围内展开，而各个地区基础设施发展又不完善、不均衡，按照小镇平均基础建设投资占30%计算，到2020年特色小镇基础设施建设投资近1.5万亿，仅依靠国家政策及银行支持远远不够，地方财政压力大、资金缺乏成为地方开展特色小镇工作的最大障碍，因此拥有持续、稳定的资金链成为特色小镇发展的关键。

从客观方面来看，小镇的“小而美”的内涵属性决定了社会资本参与小规模土地开发具有更多的必要性与现实可能性。企业既拥有强大的资本能力和融资手段，又有着敏锐的市场观察力、较强的风险管控能力和强好的项目运营能力，在市场化运作体制下能够很好地弥补政府短板、激发市场活力，如深圳市铁汉生态环境股份有限公司2017年6月与广东省梅州市平远县人民政府签署的《平远县仁居特色小镇战略合作协议》，采用PPP投融资模式和EPC建设模式，预计5年内在基础设施建设、河道综合治理、美丽乡村建设、建筑外貌改造提升等方面投资20亿。非房地产公司也可以合理利用其自身特色并将其优势产业导入小镇建设当中，专注于建设某一类型的特色小镇，如莱茵体育小镇、华谊兄弟影视小镇、中青旅古北水镇等（见图2，3）。

图2 华谊兄弟影视小镇效果

图3 中青旅古北水镇

5 结语

本研究在回顾特色小镇兴起的时代背景基础上，详细梳理了特色小镇的相关政策和文件，研究了特色小镇概念的内涵和外延，并总结出目前特色小镇建设中普遍存在的问题，进而对特色小镇未来的发展建设模式提出展望。随着特色小镇基础设施和物质空间逐步健全完善，对特色小镇文化传承和文脉延续的研究将逐渐引起社会各界的关注。

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