环保税改革中的公众参与

文 叶莉娜

作为一种以环境保护为主旨的特定目的税，环保税因为能够同步提供经济可持续增长和环境保护之“双重红利”功效，兼具财税法与环境法两大属性，受到各国政府青睐与公众的认可。公众是环保税改革中的最大利益相关者，如果缺乏有效的公众参与，这双重红利就无法实现。中国的环保税改革已经酝酿多年，并在2018年正式实施。就目前而言，环保税仅仅是一种范围较窄的“费改税”，长远来看，环保税的征税范围必然在未来持续性地呈现扩大趋势，如何在环保税改革中贯彻执行公众参与，将成为我国环保税后续改革的主线之一。

环保税的财税法属性要求公众参与

环保税的首要属性，是其财税法属性。公众参与是财税法的基本要求。

首先，财税法是国家与公民关系中最基本的方面——税收国家里的社会契约，在这种契约里，政府合法性主要表现在政府与纳税人之间形成的这种社会契约：纳税人向政府缴纳税收，政府为纳税人提供公共物品。由此形成现代民主政治的根本特征：强调协商、民主、合作。环保税改革关系到绝大多数社会成员的切身利益，在环保税改革中通过尽可能广泛和深入的公众参与，促进公民对其政治身份的更高认同，已经成为一国推进民主政治的核心能力指标之一。在环保税改革中聆听纳税人的声音，使各利益集团都能够基于自身利益最大化地表达其诉求，积极参与到环保税立法的大讨论中，充分表达自己的意愿，通过合理的利益表达机制，维护自身的合法权益，尊重纳税人作为契约一方的权利，也会使环保税改革更具合法性。

其次，是提高环保税立法科学性的要求。在环保税具体制度设计中，涉及多种利益博弈。相关利益团体可能通过各种方式游说政府，甚至向政府施加压力，要求在制度设计时作出有利于他们的决定。为了防止发生“政府俘获”现象，环保税的制度设计必须按照民主的原则，由多个部门积极参与，充分听取社会各界的意见，并反复进行论证和修订，确保制度设计的科学性。

再次，从法律实施角度而言，环保税需要得到有效遵从，才能够实现环保税的立法目的。公众对环保税的态度，会影响到纳税人如何遵从环保税的态度，决定着环保税执法机关需要投入的执法资源以及执法效果。一般而言，低的税收遵从在很大程度上来自于纳税人对其守法义务履行所需知识的匮乏。特别是如果纳税人缺乏规范、有效的法定渠道参与到名义税制的制定中，就必然会使公众既不尊重税制也不尊重政府，这就提高了逃税的意愿。因此，在环保税改革中，贯彻公众参与这个程序性原则，会实质性地影响公民对国家及其政府环境治理目标的确认，同时，通过公众参与，使政府环保税立法更多考虑到纳税人遵从税法的现实需求，潜在地提高公民对环保税的信任和遵从。

公众参与原则是环保税环境法属性的体现

环保税法的第二重属性，是其环境法属性。具体而言，环保税治理污染的原理，主要在于提高生产者和消费者对税收政策的敏感性，改变其生产或者消费行为，比如公司会逐步放弃污染产品或者污染生产方式，消费者可能更加青睐环保型产品等。这也决定了环保税的本质特征：名为税收，实为环境保护政策，是环境治理的经济杠杆之一，而在环境法中，公众参与就是其基本原则之一。

首先，促使公众更好地承担环境保护的责任。在环境问题上，公众兼具污染者与受害者双重身份。作为环境政策工具，环保税的目标主要是通过对纳税人行为的快速引导以实现具体的环境目标，建立为保护环境而支付税收的理念。参与环保税改革，可以使公众理解—没有免费的午餐，如果我们想要更多的环境好处，必须为此付出代价。简言之，清楚的交流是使公众对环保税接受的关键，通过公众参与会让公众更好地知晓环保税的环境法意义，即环保税是让公众承担环境责任的机会，从而提高对环保税合法性的认可度。而且，环保税作为一种直接税，几乎无法转嫁。这使公众直接承担了自己的污染成本。这种税痛感会提高纳税人对环保税的敏感性，除了自觉减少环境污染和破坏行为之外，还会愿意承担更多的环境监督职责。此时，公众就是监督环境政策贯彻实施的最权威的主体，也是成本最小的主体。换言之，与其他环境政策工具相比较，环保税的“能见度（visibility）”越大，公众对环境污染和破坏行为的反对就会越彻底。

其次，有助于树立企业纳税人可持续发展观以及公司责任承担理念。企业的环境责任是企业社会责任的重要组成部分之一，是企业社会责任大系统中的一个子系统。企业主动承担环境责任，自觉约束自己的行为以减少对环境的损害，从节约社会成本和对环境的影响来说都是最理想的做法。环保税是企业环境责任的具体化。征收环保税是引导企业绿色转型的必然，但是对企业的影响也客观存在。企业在经营中，会倾向于将税收看作是其成本的增加，环保税也不例外，尽管环境质量的提高是企业所乐见，但是环保税带来的成本也为企业所担忧。除了强制性的环境成本承担之外，政府更加希望借助环保税推进企业产品及生产过程的升级换代与转型作用。各国在环保税的设置中无不提供大量的绿色激励条款，引导企业走向更加符合环境保护的行业和行为。我国也明确提出，环境保护税开征的目的在于减少污染物排放，除了谁污染谁缴税，如何鼓励节能减排也是税制设计的重要考量。遗憾的是，据毕马威的实证调查研究，很多此类绿色发展机会被企业忽视了。因此，企业公众积极参与环保税改革，除了可以表达其合理的诉求之外，还可以捕捉更多的绿色发展机会。

环保税改革公众参与体系之架构

近年来，我国政府在大力推进依法治国，依法治税是该方略的有机组成部分，需要全社会各界的通力协作，而公众参与也日益走进历次税收立法与改革的进程中。我国的环保税改革，也贯彻执行了公众参与。2015年6月10日，《环境保护税（征求意见稿）》在网上发布，向社会征求意见；网下也同步征求各部委、地方政府、企业和行业协会、专家等的意见，充分体现了对公众意见和需求的尊重，最终在摸索和探究中形成了我国第一部环境保护税法。然而，环保税改革公众参与也存在困境和挑战。一是我国公众参与税收立法的意识不高，参与的渠道也非常匮乏。比如，目前税法草案的公布和百姓意见的表达主要是在网上进行，这固然可以在一定程度上体现民意，但由于存在着地区居民收入、不同年龄层次等方面的差异，有大量低收入阶层、农民和年龄大的人仍然没有条件，或者不会使用电脑，他们的意见在以网络为主的表达通道上很难得到反映，使得这种民意的体现不够全面。二是环保税法技术性比较强，普通公众普遍面临专业知识匮乏的参与困境。

依法治税是依法治国方略的有机组成部分，需要全社会各界的通力协作。CNSphoto供图

就现阶段而言，可以考虑从如下方面架构中国环保税改革的公众参与体系。

首先，加大环保税宣传和教育。在环保税改革的过程中，大力发挥新闻媒体的舆论宣传力量，提高环保税立法过程的透明度和公开化，使公众更好地了解在环保税立法中的利益冲突与具体的协调过程，了解环保税立法的进程和精神，增强全社会自觉纳税以及保护环境的意识，解决公众参与环保税时面临的专业知识匮乏困境。

其次，进一步拓宽参与主体的范围以及民意表达的渠道，在环保税改革中，不但要听取专家的声音，也要听取来自于更多层面的民众的声音。参与主体应当涵盖各种不同的市场主体、经济利益团体、各地方政府、中央部委乃至行业协会和相关中介机构。在参与渠道上，目前我国环保税改革中的公众参与主要是征求意见稿，在以后的环保税改革中，应当大力运用现代税收程序的公开、告知、听证等制度，采取听证会、论证会、座谈会等多种形式，使公众有更多参与环保税改革进程的机会。在每一次环保税改革前，都向社会公布草案，开通和疏浚更多民众表达的平台和渠道，广泛听取社会意见。