产业转型升级视角下职业教育产教融合的症结与破解

[摘要]推动职业教育产教融合是实现产业转型升级的重要途径。当前职业教育产教融合中存在着政府推力不足、企业动力不足、行业指导职能弱化、缺乏完善的制度保障等问题。破解职业教育产教融合中的症结，服务产业转型升级，应加强立法建制，推动职业教育产教融合的法制化；强化产教融合的顶层制度设计，发挥政府的推动作用；寻求利益共同点，激发企业参与职业教育产教融合的积极性；提升行业指导能力，发挥其在职业教育产教融合中的协调作用；搭建多元化经费投入机制，为产教融合提供充裕的经费支持；构建政、校、行、企协作平台，打造互利共赢的产教融合生态圈。

[关键词]产业转型升级 职业教育 产教融合 症结 破解

[作者简介]周绍梅（1985- ），女，山东莱西人，南充职业技术学院，讲师，硕士。（四川 南充 637131）

[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2018）02-0008-07

一、职业教育产教融合是推动产业转型升级的必由之路

面对全球发展形势和国内经济社会发展的现实要求，我国先后出台了“一带一路”“供给侧结构性改革”“中国制造2025”等重大改革和战略决策，希望以此引导国内企业在经济新常态阶段提升自身的核心竞争力，实现转型升级。在我国许多行业的一线工作岗位上，技术型人才是主力群体，是决定其所处行业发展速度和质量的重要中坚力量。国内企业若想提升自身的核心竞争力及生产效率，必须加大对技术型人才的引进力度。这就需要企业根据自身的业务范围、产业布局及组织框架情况，引入更多的理论知识扎实且技术能力过硬的复合型人才。在诸多经济发展政策的推动下，国内不同产业的经济结构将发生显著变化，不少企业已根据市场需求对人才招聘要求进行调整，这就要求技术型人才必须掌握基本信息化技术，不断提升自身的专业素养。此外，在内部人力资源分配上，我国多数企业已进一步降低低端劳动者的占有率，希望引入更多的复合型技术人才，以降低企业人力资源的成本投入。职业教育作为市场经济环境中技术型人才的主要输出窗口，面对市场环境人才需求的变化，应根据就业环境的变化提升自身教学质量，为国内企业培养更多的优秀技术型人才。

鉴于职业教育在市场经济环境中的特殊地位，职业院校自身课程体系的完善、人才培养理念的创新离不开先进发展思路的引导。产教融合作为现代职业教育发展的主要方向，既是职业教育自身教学特色的主要体现方式，也是广大职业院校人才培养模式改革的重要路径。在注重技术型创新的今天，产教融合已成为提升职业教育教学质量的必经之路。对于职业院校来说，主要通过校企深入合作来实现产教融合。在校企互动越来越频繁的背景下，职业院校一方面能及时掌握市场经济环境下国内企业对于技术型人才的需求，为其专业课程体系的完善提供参考；另一方面也能在校企合作、交流过程中，与企业共同探讨技术创新问题，充分发挥校内科研机构在技术研发中的作用，为提升企业的技术创新和科研转化能力做出贡献。

随着高等教育大众化的发展，越来越多的人认为：接受普通高等教育是通向成功的关键，接受职业教育难以在人才竞争中取得优势。这种对职业教育的片面化认知导致國内技术型人才缺乏，进一步阻碍了国内产业的持续发展。此种现象并非国内专属，即便在西方发达国家，他们在职业教育发展过程中也存在类似现象。面对发展困境，西方国家已经纷纷选择通过产教深入融合的方式提升劳动者的素养及技术能力，以此重新树立职业教育在人们心中的形象。以德国为例，“二战”之后，德国经济迅速下滑，教育作为劳动力输出的基础单位，自然成为改革创新的关键。在此期间，德国在产教融合发展思路的引导下，提出了“双元制”职业教育，希望将“德国制造”的发展理念更好地融入职业教学体系，在提升劳动者技术能力的同时，进一步提升劳动者的职业素养。在“双元制”职业教育发展模式的促进下，德国经济发展迅速，而“双元制”也被诸多国外学者形象地称为德国经济复苏的“秘密武器”。德国的职业教育实践表明，产教深入融合有利于提升职业教育机构人才培养的针对性、持续性，能有效降低企业人力资源开发的成本，让市场经济环境内企业将更多的资金用于技术能力的提升。“十三五”时期，国内诸多中小型企业逐渐跨上转型发展道路，这就需要企业在发展中创新商业模式、优化人力资源结构、拓展自身业务范围，以此提升生产效率。技术岗位作为生产效率提升的关键，应加强高技术、高素质人才的引入。职业教育在我国产业转型升级的关键时期，应以产教融合为核心优化职业教育体系、创新人才培养模式，进而满足产业转型升级对多元化人才的需求。

二、产业转型升级下职业教育产教融合症结剖析

（一）职业教育产教融合缺乏完善的制度保障

完善的制度内容是职业教育产教融合发展的根本保障，也是职业教育人才培养工作顺利开展的基础。要改变我国职业教育发展现状，加快落实产教融合政策，需要各级政府出台与之配套的规章制度。然而，在各种制约因素的影响下，当前职业教育产教融合制度建设依然存在诸多不足，尤其在激励政策、管理机制、法律法规建设等方面，难以为产教融合的顺利开展提供保障。在激励政策方面，与传统意义上职业院校单一的教育模式不同，推动职业教育产教融合需要不同行业企业的积极参与，协助职业院校开展教育活动。但是，由于目前政府机构所出台的政策在内容设计上较为宏观，缺乏强制性，在产教融合深入发展阶段无法规范企业的参与行为，致使不少企业在校企合作教育开展过程中仅仅关注自身的经济利益，不愿主动融入职业院校的人才培养过程；校企之间缺乏更深层次的交流，难以体现产教融合发展的现实意义。在管理体制建设方面，作为一个系统的发展工程，产教融合的深入实施需要职业院校、地方政府及社会企业三大主体的相互协调及配合。政府部门作为协调性机构，应在实际发展过程中发挥自身的组织协调作用，通过建立相关制度，明确职业院校、行业、企业等主体在产教融合实施过程中的地位、责任分工，监督校方、企业单位工作的落实。尽管职业教育产教融合政策出台以后，教育部门在职业教育法中明确了政府、职业院校及企业的责任，但没有详细规定各组织机构的具体责任内容，致使国内产教融合政策实施时存在缺乏主体或主、客体颠倒的情况。此外，与其他经济政策类似，产教融合政策的实施也需要国家法律法规的保护。尽管自2014年起，国家针对教育发展现状，在产教融合政策制度建设方面投入了大量精力，国务院也在《关于加快发展现代职业教育的决定》中明确强调了在职业教育发展中落实产教融合的重要性，充分肯定了产教融合的价值，但在产教融合发展的相关法律法规建设上较为滞后，致使不少地方职业院校在与企业合作时，无法通过法律途径维护自身的权益。

（二）政府对于职业教育产教融合的推力不足

作为实施政策的协调组织及监督机构，政府部门在职业教育产教融合政策的实施中有着决定性影响。尽管在国家的号召下，教育部门现已通过文件发布的形式，进一步完善了产教融合发展政策，要求校企加强交流与合作、共同培养更多高素质的技术技能型人才，但现有政策文件在内容设置方面多以鼓励、倡导为主，缺乏执行层面的引导性政策，导致校企双方难以在产教融合实施过程中形成默契。实践表明，产教融合发展的深入发展必将涉及不同主体资源的整合，在整合过程中因不同主体考虑的侧重点不同，因此在校企合作的责任、权利及利益分配上极易出现分歧，需要国家通过法律法规给予明确规定，保障校企合作更加有序。然而，至今国内立法机构尚未针对职业教育产教融合建立一套较为完整的法律制度体系，仅有国务院相关部门、地方的法律法规有一些提及。在经济法律文件中，没有针对校企合作、产教融合出台专门规定，也没有建立学校与企业之间经济利益的分配标准。虽然国家在产教融合的政策建设上做出了大量的努力，并于2017年12月出台了《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》，其中对强化企业重要主体作用做出了相关的任务分工，但从分工内容上来看，仅仅进行了宏观层面的规划指导，在具体的制度建设上还有很长的路要走。一旦具体制度建设无法跟上产教融合的发展步伐，将很难引导校企双方走规范化合作道路。此外，实际调查发现，尽管诸多职业院校在多年的产教融合尝试中已经积累了丰富的发展经验，但仍然没有权威机构建立一套完整的指导性手册，以明确企业参与职业院校人才培养的具体要求，指出企业可享受哪些方面的特权、需承担哪些义务及责任。法律、制度及政策方面建设迟滞，使得不少职业院校在产教融合发展中难以与企业建立长久合作机制。由上述情况可见，当前政府部门在职业教育产业融合发展的政策推广方面存在诸多不足，致使不少职业院校还未全面了解产教融合发展的实质内涵。整体来看，目前政府机构在产教融合推广方面的不足主要体现在以下几个方面：其一，未能及時根据校企合作的实际情况出台相关管理机制，明确校企双方的分工；其二，未将职业资格证书与人才培养的关联性体现出来，致使校企双方的合作缺乏规范性；其三，政府机构还未明确自身在校企合作中的地位，未将组织协调作用发挥出来；其四，尚未根据市场经济情况，建立社会化评价机制，对参与产教融合企业的资质进行客观评价，确保校企合作质量。多方面的不足导致校企双方在实际合作中流于形式，难以形成真正的默契，无法合力培养高技能型人才。

（三）企业参与职业教育产教融合的动力不足

在市场经济背景下，行业之间的分工日益明确，企业的生产功能与学校的教育功能逐渐划分出明确的界线。在行业竞争压力日益激烈的今天，不少企业缺乏参与产教融合的发展动力，即便是响应国家政策来参与职业院校产教融合，也多半是浅尝辄止，不愿与校方展开深入合作。作为以营利为发展宗旨的企业，以追求利益最大化为主要目标。尽管从表面看来，由于人才培养需要耗费大量的人力、物力及财力，因此不少企业在实际发展过程中，并不愿意将人才培养纳入产业价值链，更倾向于借助产教融合与校方展开合作，以此降低自身的人才培养成本；但发展事实表明，企业与校方开展合作并非“免费”，它们也需要向学校提供大量的资金、设备，为职业院校教学活动的开展提供保障，甚至也会定期到校参与学校举办的实践课程教学，这也将耗费大量的资金。因此，与和校方合作相比，企业更倾向于将设备及资源用于内部人才培养上，这样一方面能体现出自身的人性化管理，提升对优秀人才的吸引力；另一方面，也能将资金用于购买专业化设备或直接投放到生产一线，为企业带来经济利益。国内不少发展较为成熟且资金较为雄厚的企业，若非考虑企业社会形象的塑造及企业品牌知名度提升的原因，并不愿意主动加入职业院校的产教融合发展队伍。与此同时，反观我国多数中小型企业，出于运营资金的压力，在转型升级阶段一般只有在岗位需要人才时才会招聘，平时并不注重人力资源的储备，也没有将更多的精力和财力放在产教融合发展中。大型企业的不屑及中小企业的力不从心，使得职业教育产教融合陷入进退两难的局面。

此外，职业院校作为以培养技术技能型人才为主的组织，与其他普通院校相比，在理论创新方面较为薄弱，也难以给处于转型升级中的企业带来具有潜在商业价值的思想。虽然大型企业愿意为学生提供顶岗就职的机会，但因现有的技术能力有限，顶岗实习结束以后能留岗就职的学生数量较少，使得不少企业参与产教融合的投入资金与收入难成正比，反而给企业生产埋下了诸多安全隐患，致使校企双方在合作过程中难以实现共赢。这导致企业在产教融合发展过程中的积极性不高，不愿意投入过多的精力和资金成本。除以上两点因素以外，校企双方的文化差异，也是当前不少企业不愿积极参与产教融合的主要因素。学校以培养人才为主要目的，强调“过程比结果”重要；企业则强调“结果比过程”重要，认为能为企业带来经济利益才是关键。这两种相反的思想主导的规章制度，若用于对同一群学生的培养，必然出现冲突，加剧校企双方的矛盾。在诸多因素的制约下，企业参与职业教育产教融合的积极性和动力不足。

（四）行业在职业教育产教融合中的指导职能弱化

作为行业发展的指导性组织机构，行业协会对于经济社会行业发展有促进作用，能够根据市场经济的变化完善岗位职能。目前全国已成立六万多个行业协会，大致可分为中央、省级、市级与县级四大层次，在少数民族地区也相继开设了自治行业协会，为市场行业的有序、协调发展做出了巨大贡献。然而，在科技创新及商业运营模式变革的双重引导下，国内职业岗位发生了翻天覆地的变化，致使国内行业协会难以根据市场发展走势，给出更为详细的职业标准，协助企业发展。目前，我国政府为了保证经济的有序发展，通过政策文件的发布强化了自身的管理职能，在很大程度上削弱了行业协会的指导职能，无法为产教融合发展保驾护航。尽管在产教融合实施阶段，教育部门出台了一系列政策性文件配合行业协会开展工作，但取得的效果并不尽人意。另外，在我国相关法律文件中，行业协会在职业教育发展中的指导地位并未得到保障，没有充分体现其社会价值。之所以产生以上问题，除了国家法律规定缺位以外，也侧面反映了国内行业协会自身发展的不足，尤其体现为对行业岗位标准及课程标准建设的指导作用有限，在推动职业教育产教融合上缺乏相应的法定职能。

（五）经费投入难以满足职业教育产教融合的发展需要

职业教育产教融合涉及的内容较为丰富，除基本的人才培养以外，还需协助企业开展技术研发、产品创新等工作。日益丰富的教学内容和人才培养模式虽为职业院校教学质量的提升提供了发展路径，但也意味着需要投入更多的启动资金。职业教育产教融合如果仅仅依靠政府有限的经费投入往往难以为继。由于目前尚未建立与之配套的资金投入保障制度，加上科研创新存在诸多偶然性及不确定性，导致大部分企业不愿意将大量经费注入职业院校产教融合实践中，开展的诸多科研工作也时常因为经费问题陷入困境。现阶段如何确保职业教育产教融合资金的稳定投入，已成为业内人士探讨的核心。如果该问题不能及时解决，势必导致职业教育产教融合的价值大打折扣。

三、服务产业转型升级、积极探索职业教育产教融合的发展路径

（一）加强立法建制，推动职业教育产教融合的法制化

职业教育产教融合离不开法律法规体系的保护，国家立法机关应加快相关立法制度建设步伐，针对产教融合实施阶段中出现的种种问题，及时修订法律条款内容，为其实施营造良好的社会环境。鉴于产教融合涉及的内容较为广泛，对教育、社会保障、财务、税收及人力资源等内容均有涉及，与之相关的法律文件也随之增加。除最早出台的《中华人民共和国职业教育法》以外，《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国就业促进法》《中华人民共和国公司法》等法律文件也应加强对职业教育产教融合内容的设定，进一步明确、统一诸多法律文件中关于产教融合和校企合作的相关内容，以实现不同法律文件的有效衔接，确保在产教融合实施过程中，职业院校、企业、学生等主体的合法权益不受侵犯。例如，宁波市建立了我国首部以地方产教融合发展为核心的法规——《宁波市职业教育校企合作促进条例》，明确规定了高职、政府与企业在产教融合实施阶段的责任，还提出了学生在定岗实习阶段中出现问题之后的处理办法，以及企业商业发生机密泄露之后的处理办法。该项法规的出台，为政府机构产教融合时期校企合作矛盾、冲突的化解提供了参考依据，进一步推动了宁波市高职教育产教融合的发展。

“十三五”期间，为了在全国职业院校实现产教融合的普及发展，国家立法机关相继出台了诸多鼓励政策和法律法规，还为此建立了相应的执行办法，要求地方政府必须根据法律规定，完善产教融合的地方发展政策，鼓励地方政府牵头建立行政监管部门，专职负责产教融合政策法规细则的建立，完善配套监管执行制度和校企合作评价体系，指导校企双方开展交流活动，确保产教融合政策的顺利实施。另外，为调动企业参与职业教育产教融合的积极性，不少地方政府相继出台了相关的利好政策，如给予参与产教融合的企业资金奖励或部分税收优惠等。对于为职业教育人才培养工作做出较大贡献的企业，地方政府甚至会在公共服务项目招标中对其优先考虑，这也在一定程度上促进了地方产教融合的发展。

（二）强化产教融合的顶层制度设计，发挥政府的推动作用

职业教育事业发展对于地方经济实力的提升以及科学技术创新具有重要的作用。地方党委、政府作为统筹及协调地方经济发展的主要机构，应大力推动职业教育产教融合，深化校企合作。为此，政府通过统筹产教资源，强化职业教育产教融合的顶层制度设计，进一步将政府的推动作用发挥到极致，实现多个行政部门的协同发展，以此将校方、企业方、科研机构及行业协会组织在一起，共同促进产教融合的发展。

首先，在相关工作落实阶段，政府机构应确立职业教育产教融合所需要的合作经费，建立相应的监督机制，引导和监督校企合作行为等，并在为职业院校赢得更多专项科研经费的同时，配合企业监督职业院校的经费使用，避免因经费问题而导致校企双方产生矛盾。其次，借助现代信息技术，打造职业院校与企业的网络交流平台，鼓励企业将产业园区建立在校园环境内，实现产业、职教园区的融合，以此加强校企双方的交流。再次，政府组织成立校企合作奖项，用于鼓励常年为职业教育发展做出贡献的企业，每年评选出优秀校企合作单位或个人，以此鼓励更多的企业主体参与到产教融合中来。最后，在媒体资源日益丰富的今天，政府应积极组织社会媒体加大对产教融合发展趋势的宣传力度，强调产教融合在企业转型升级和发展中的作用，盡可能发挥自身的组织协调作用，将更多的企业资源吸引到职业教育产教融合中来。

（三）寻求利益共同点，激发企业参与职业教育产教融合的积极性

寻求经济利益最大化是企业的本性，而职业院校教学的目标是培养技术技能型人才，两者存在本质差异。因此，要想实现真正意义上的职业教育产教融合，应充分激活企业的参与积极性。校企双方资源互通、科研与生产一体、人才培养联合，才是搭建职业教育产教融合的基本要素。为保证职业教育产教的有效融合，必须将企业与职业院校两者的优势结合起来。为了达到预期效果，职业院校可根据自身的情况，找准定位，在满足行业需求的同时，修正自身存在的问题，设计出让双方共赢的合作方案，激发企业与职业院校协同育人的积极性。

目前，我国企业转型升级对高素质技能型人才的需求十分强烈，而职业院校通过培养技能型人才来解决企业人才短缺的状况。首先，职业院校可以培养出高素质的产业工人，从而改善企业内部的人力资源状况，提升企业的行业竞争力。其次，职业院校能够利用其科研优势，进行技术创新，产生新的科技成果，促进新的生产力的形成，通过校企产教融合推动学校科研向企业生产转化，提高企业产品、服务的技术水平和创新能力，最终提升企业的社会声誉和影响力。再次，通过产教融合，保障职业院校与市场的亲密联系，促进其加快开发相关课程，完善市场所需要的专业设置，并且让每一位学生参与企业生产，帮助他们在实践中提高创新意识和能力。最后，企业可以为教师提供更多的发展机会，保证教师不断更新专业知识，同时也促使职业院校不断创新人才培养模式，保障职业院校的教育体系能够跟上时代的步伐。要解决职业教育产教融合过程中企业积极性不足的问题，需要搭建校企共同发展的平台，寻求双方的利益共同点，通过利益的驱动，稳定校企之间的合作，保证双方互利互惠的长久关系。另外，职业院校办学过程中，应以服务经济社会发展和受教育者的全面进步为前提，发挥本身的优势，增强服务企业的意识和能力，在校企合作中实现共赢。

（四）提升行业指导能力，发挥其在职业教育产教融合中的协调作用

国务院出台的《关于加快发展现代职业教育的决定》明确指出：要不断加强行业协会的指导能力建设，建立健全行业指导政策。《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》也进一步强调要“强化行业协调指导，通过职能转移、授权委托等方式，积极支持行业组织制定深化产教融合工作计划，开展人才需求预测、校企合作对接、教育教学指导、职业技能鉴定等服务”。尽管国家层面对行业在职业教育产教融合中的地位和作用做出了明确的规定，但在具体如何落实行业的协调指导作用方面，还缺乏详细具体的政策规定。为了更好地发挥行业协会在职业教育产教融合中的指导与协调作用，需要尽快安排建立相关的政策体系，确立行业协会的指导地位，具体可从以下三个方面入手：第一，将职业教育培训指导、行业能力规范、人力资源市场需求、职业资格方案设计都纳入行业的职能范围，本着“互利互惠”的原则，由行业协会担纲，尽快制订相关的职业教育产教融合指导方案。第二，政府部门可以成立相关的职业教育产教融合指导委员会，由行业协会成员、企业代表、学校人员等主体共同构成，负责协调和管理校企合作事宜，推动产教融合工作。第三，为了保证产教融合中的校企双方能够及时沟通，应在行业协会的主导下建立例会制度，培养企业和职业院校的专业对接能力、生产和教学的对接能力等，将行业的指导范围进行明确划分，并制定统一的相关制度和规定，例如职业资格规范、技能等级规范以及相关指导内容等。

（五）搭建多元化经费投入机制，为产教融合提供充裕的经费支持

职业教育的性质属于高成本教育，它和一般的教育模式不同，比普通的同级教育需要的投资力度更大。国际上一般认为，职业教育的人均成本投入要高于普通教育的2倍以上。从近几年我国对于职业教育的投入情况来看，目前的投资金额还不能满足职业教育发展的需求。同样，产教融合也需要大量的资金支持。为了促进产教融合的进一步发展，应建立多元化的经费投入机制，完善投入制度。首先，政府部门应将财政上的职业教育经费投入做出明确的划分和规范，逐渐从财政支出中划出一部分，建立产教融合专项资金；同时，要不断完善财政投入的增长体系，根据产教融合的实际发展情况相应增加投入比例和数额，保障产教融合进程与职业教育的发展目标相统一。其次，企业对合作的职业院校应予以更多关注，可成立相关补助基金，如助学金、奖学金等，在保证学生学习方面的经济需求的同时，还需稳步提升教师的工作报酬。对于那些政府资金不足的项目，职业院校可以和企业沟通，通过科研成果在企业的生产、转化，获取相应的收益，为产教融合奠定物质基础。最后，政府应建立舒适宽松的民间资金投资环境，拓宽职业教育产教融合资金的来源渠道。要制定促进各类市场主体进行职业教育投资的激励政策，以吸纳更多的社会资金，激发更多的社会办学力量，为产教融合提供更多支持，保证产教融合的良性发展。

（六）构建政、校、行、企协作平台，打造互利共赢的产教融合生态圈

产教深度融合，主要体现为三个方面的一致，即在产教融合的服务方向上，要与产业转型升级方向相一致；在廣度上，要与社会发展需求相一致；在深度上，要与行业企业、职业院校人才培养目标相一致。为达到以上三个一致性目标，需要从宏观层面、中观层面以及微观层面入手。首先，在宏观层面，要以政府为主导，构建由教育管理部门、经济部门、规划部门、职业院校、行业、企业共同参与的产教融合决策机构，对职业教育产教融合的重大决策和战略问题进行沟通协调、统筹推进。其次，在中观层面，要构建职业院校与行业、企业的信息交流平台，成立产教融合相关联的合作共同体，将同一产业链条上的科研组织、行业协会、企业单位、各类院校集中起来，共同实施联合办学、招生培养、技能培训、顶岗实习等多种实质性的产教融合。最后，在微观层面，要积极整合职教资源和行业企业资源，通过学校、行业、企业之间的良性互动，共同推动职业教育人才培养模式变革、课程结构优化、教学过程改革等，实现企业对技术技能型人才的个性化培养，形成循环有序发展的职业教育产教融合生态圈，深入实现职业教育产教融合。

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