西部大开发的“前世”“今生”

鸿雁

我国自1999年提出西部大开发以来，已经过去了近20年，近20年“前世”的情况如何，为何“今生”又要重新提出西部再开发？

前世：开发成效显著

“自1999年实施西部大开发以来，我国政府在财政、税收、投资、金融等方面制定实施了一系列政策措施。这种多元化的政策工具组合有力刺激了西部地区经济增长和社会进步，促进了生态环境改善，有效遏制了东西差距的扩大趋势，现正朝着逐步缩小的方向转变。”中国社会科学院城市发展与环境研究所魏后凯表示。

改革开放以来，我国政府实行了强调效率目标、优先支持东部地区的不平衡发展战略。这种战略的实施，有力地刺激了东部经济的高速增长和出口扩大，为迅速提升我国经济综合实力奠定了基础。由此带来的突出问题是，地区经济增长严重不平衡，区域差距尤其是东西差距急剧扩大。特别是，在我国参与全球化的过程中，外商投资和外贸出口高度集中在东部地区的格局，加剧了这种不平衡增长和地区差距扩大的态势。

为此，我国政府在1991年提出了“促进地区经济的合理分工和协调发展”，1995年又提出了“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”的方针。但当时除了扩大内陆地区对外开放和推进农村扶贫开发外，并没有采取实质性的政策措施。为促进区域协调发展，1999年9月我国政府正式提出“实施西部大开发战略”，并于2000年1月成立国务院西部地区开发领导小组，下设办公室。随后，国务院及有关部门制定实施了一系列规划和政策文件，批准重庆市和成都市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，并先后制定出台了促进新疆、西藏、宁夏、青海、甘肃、广西等省区经济社会发展的意见。

在实施西部大開发之初，我国政府提出，用50年左右的时间，分阶段稳步推进，力争到21世纪中叶将西部地区建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美、人民富裕的现代化新西部。其中，前10年主要是打好基础。2010年7月，我国政府又提出到2020年西部经济社会发展要“上三个大台阶”。一是西部地区综合经济实力上一个大台阶，基础设施更加完善，现代产业体系基本形成，建成国家重要的能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地和战略性新兴产业基地。二是西部地区人民生活水平和质量上一个大台阶，基本公共服务能力与东部地区差距明显缩小。三是西部地区生态环境保护上一个大台阶，生态环境恶化趋势得到遏制。

自西部大开发方略提出以来，取得的成就是有目共睹的，魏后凯认为，西部大开发所取得的成就主要表现为六个方面：一是固定资产投资增速加快，二是地区经济呈现高速增长，三是地区工业快速推进，四是居民生活水平明显改善，五是东西发展差距趋于缩小，六是对外开放水平显著提高。

国家发改委西部开发司巡视员肖渭明也指出，西部地区各项主要指标增速多年领先四大板块，为到2020年全面建成小康社会打下了比较坚实的基础。具体来看，经济实力稳步提升。2013年到2017年，西部地区生产总值从12.7万亿元增加到17.1万亿元，年均增长8.8%，占全国的比重从19.8%提高到20.00/o。基础设施保障能力也全面增强。铁路运营里程达到5.4万公里，其中高速铁路7618公里。西部地区产业体系和市场体系建设取得明显成效，一批特色产业基地逐步成型，特别是建成了一批国家重要的能源基地、资源深加工基地、装备制造业基地和战略性新兴产业基地，也就是我们常说的四大基地，成为了国民经济的重要支撑。另外，生态文明建设成效显著，人民生活水平持续提高，开放型经济水平也不断提高。

“实践充分证明，党中央、国务院关于实施西部大开发战略的重大决策是完全正确的，制定出台的各项政策措施是管用的，为西部地区的持续健康发展发挥了重要作用。”肖渭明说。总体来看，西部地区与东部地区发展差距扩大的趋势得到了有力遏制，我国区域发展的协调性不断增强，为决胜全面建成小康社会目标奠定了坚实基础，也大大拓展了国家发展的战略空间。

今生：美中不足存短板

“目前中国东西差距还很大，西部地区发展水平和公共服务能力低下，农村贫困问题突出。”中国社会科学院城市发展与环境研究所谢先树表示。“西部经济和生态环境得到了明显改善，但仍存在诸多痛点，从而催生了西部开发新政。”在今年7月，国家发展改革委、交通部、生态环境部、商务部等多部委就曾赴西部地区进行联合调研，旨在为起草新时代强化举措推进西部大开发形成新格局的指导意见打好基础，制定出台新的指导意见，将为今后10年乃至2035年前的西部大开发工作提供根本遵循。

2000---2016年，西部大开发累计新开工重点工程300项，投资总额达63515亿元，其中2016年国家新开工西部大开发重点工程30项，投资总规模为7438亿元。而与此同时，2016年东部地区民间固定资产投资164674亿元，西部地区民间固定资产投资仅71056亿元。只看民间投资的力度，东西部的经济发展水平差距已经无比巨大。

而在产业结构和城市化方面，东西部的差距也如同一道鸿沟般难以逾越。第一产业在东部地区占比为5%，这已经是发达国家水平，而中西部地区在10%以上，与东部的差距在20年左右；再看城市化率，差距更大，东部地区接近70%，中部和西部地区只有50%，差了20个百分点，这也意味着15到20年的差距。

目前西部地区经济下行压力加大，投资增速已经为全国最低。来自国家统计局的数据显示，今年前7个月，西部地区的固定资产投资同比仅增长2.3%，低于东部、中部、东北。其中要数西北地区下滑最严重，西北地区的6个省区除了陕西省以外其余5个都是负增长，个别省下降的幅度为47.40/0，还有的下滑幅度达到了37.1%和17.9%。

其实，西部地区的经济增速也在放慢。以今年上半年的数据来看，西部只有四川、陕西等少数地区经济增速加快，很多地方经济增速低迷。

今年上半年内蒙古、广西、重庆、甘肃、青海、新疆的经济增速分别只有4.9%、6.2%、6.5%、5%、5.9%、5.6%，均低于全国。今年7月，贵州、重庆、广西、新疆的规模以上工业增速分别为6.2%、1.5%、1.6%、1.3%，也表明这些地方经济下行压力较大。

所以，尽管今年上半年西部地区国内生产总值增速为7.4%，高于全国增速0.6个百分点，也分别高于东部地区和东北地区0.5和2.7个百分点，但是考虑到西部投资降幅大，如果不采取办法遏制的话，西部经济增速也存在成为全国最低的可能。

陕西省城市经济文化研究会会长张宝通认为，因为现在要考虑债务风险，西部投资资金短缺，所以经济有再放慢的可能。西部地区财政实力差，短板多。“西部地区经济要快速发展，除了加快投资外，同时也要实施更大程度的开放，实现更大领域的市场开拓，进而促进经济平稳增长。”张宝通说。

肖渭明指出，与整体运行情况相比，西北地区增速下滑的原因比较复杂，当前基础设施投资面临多种制约，中低端制造业竞争非常激烈，而中高端制造业技术门槛又较高，这样投资领域的深层次矛盾导致投资空间承压和投资下滑。“一般的制造业竞争很激烈，竞争激烈导致企业不敢进，中高端又进不去，而基础设施的投资也面临土地、资金等各方面制约，最终导致了投资的下滑。这种局面如果持续，对西部地区的经济增长确实会产生比较大的影响，所以这已经引起了我们的高度关注。”肖渭明说。

魏后凯认为，西部经济当前还面临着七方面问题：一是产业结构呈逆向调整。西部地区产业发展层次低，采掘和原料工业比重大，产业链条短，加工深度和综合利用程度低。更重要的是，由于能源、原材料等重化工业快速扩张，近年来这种格局在进一步强化，西部一些地区产业结构呈现逆向调整，结构低级化趋势进一步强化。二是城乡二元结构仍然十分明显。三是就业机會仍然增长缓慢。四是公共服务能力低下，由于西部地方财力有限，再加上中央财政转移支付水平偏低，导致西部地方政府尤其是县乡政府公共服务能力明显不足，地区公共服务水平较低。五是农村贫困问题突出，目前，西部贫困人口约有一半居住在山区，连续贫困群体有76%居住在资源匮乏、环境恶劣的深山区、石山区、高寒山区和黄土高原地区，这些地区自然条件恶劣，贫困发生率高，返贫现象严重，脱贫难度极大。六是高碳经济特征明显，由于西部地区资源性产业和重化工业比重大，加上技术和管理水平低，导致其经济发展呈现出了“高消耗、高排放”的高碳经济特点。七是物流和税收成本高，西部地区由于远离沿海港口和主要消费中心，再加上产业配套不完善、生产者服务业发展滞后，导致物流成本偏高，严重影响了民间资本的进入和企业的发展。

“在当前的形势下，提出西部新开发理念很有必要。”魏后凯表示。