土地利用总体规划和城市总体规划的协调

张琳

摘 要：土地利用总体规划与城市总体规划的协调，是适应城市建设可持续发展的要求。要实现城市建设可持续发展，必须从发展大局出发，协调土地利用总体规划与城市总体规划，形成互补协调的格局。基于此，本文阐述了土地利用总体规划与城市总体规划协调的主要原则，对土地利用总体规划与城市总体规划协调的现状问题及其策略进行了探讨分析。

关键词：土地利用总体规划；城市总体规划；协调；原则；现状问题；策略

1 前言

土地利用总体规划与城市总体规划的共同目的是实现我国经济以及城市建设可持续发展，所以面对土地利用总体规划与城市总体规划的不协调性需要进行及时修正，以下就土地利用总体规划与城市总体规划的协调进行探讨。

2 土地利用总体规划与城市总体规划协调的主要原则

土地利用总体规划与城市总体规划协调的原则：（1）在时间上，两个规划要协调编制原则。城市总体规划的编制要兼顾土地利用总体规划。由于土地利用总体规划是否合理直接影响到城市总体发展，土地利用总体规划是城市总体规划的重要内容；土地利用总体规划也要兼顾城市总体规划，土地利用总体规划是否有效要看是否符合城市发展的总体标准。（2）在空间上，两个规划要互补互利原则。在城市建设发展中，必须要坚持城市总体规划指导土地利用总体规划，必须要坚持土地利用总体规划服务于城市总体规划，即前者的发展是为后者发展做铺垫，后者的发展是为了前者的更进一步发展。

3 土地利用总体规划与城市总体规划的现状问题

目前我国对土地利用总体规划和城市总体规划中均有相应规定，但土地利用总体规划和城市总体规划的编制和实施职能分属土地管理部门和建设部门，两个规划的编制上所依据的文件、规程、技术标准不同；城市土地分类体系不同，城市土地的统计口径不同，每一轮规划编制的时间不同，规划编制的出发点也不相同：土地利用总体规划强调耕地保护，而城市总体规划则强调城市规模。这些差异往往导致实践中城市土地的管理工作受到“多头领导”，给城市土地的开发、利用、管理带来诸多困难。同时，两个规划中有关城市土地利用总体规划利用的内容均存在与城市经济发展战略相脱节的现象，不能与城市的总体发展融为一体，保证城市用地规模的合理扩张。

土地利用总体规划与城市总体规划的现状问题具体表现为：（1）土地利用总体规划与城市总体规划现状分析。第一、土地资源浪费的现状。伴随着经济的发展以及城市化建设进程的加快，促进了城市房地产市场的繁荣。但是有些建筑工程不仅占用了大量的耕地以及一些其他的用地，而且建筑范围、建筑地点总是杂乱无章，有的在工业区、有的在郊区、有的在服务区等等。胡乱的规划和大量的兴建，不仅占用了宝贵的土地资源，而且还付出了巨大的人力、物力、财力。第二、城市布局不合理，標准难统一，土地利用率低。城市总体规划主要讲究安全、经济、美学、社会。一个好的城市总体规划对于城市的飞速发展是十分有促进作用的。城市是人类进化史上的一次飞跃，城市布局是伴随着城市的出现而兴起的。但是在如今中国的城市总体规划中多出现新城区中夹杂老城区，工业区中夹杂居民区，居民区中又混合服务区。布局不仅不合理，而且难以形成规模体系，即混乱又降低了土地的利用率，同时也会对人民的生活造成很大不便，甚至影响整个城市的发展。与此同时单位土地上产生的经济价值也大大降低，对于城市的美学、安全、经济以及社会都会产生负面影响。（2）土地利用总体规划与城市总体规划存在的问题。城市总体规划与土地利用总体规划虽然是两个不同领域的规划，在法律地位存在不同之处，但二者却是统一的，土地利用的合理规划是城市总体规划的重大前提，城市合理的总体规划为土地优化设定了格局。但是基于我国现状体制，使得两种规划相互间不协调、存在严重的脱节现象。第一、有些地区偏重于城市总体规划忽略土地利用总体规划，导致城市用地不合理，城市用地吃紧，土地价格波动，城市出现畸形发展。第二、有些区域注重土地利用总体规划而忽视城市总体规划，从城市发展局部出发，惜土如金，比如该发展住宅用地的都用来发展商业，无视城市发展的总体布局，使得土地利用总体规划脱离城市总体规划。

4 加强土地利用总体规划与城市总体规划协调的策略

4.1 健全完善土地利用总体规划与城市总体规划协调的编制体系

（1）规划指标的协调。第一，要研究人口及人口规模。在人口统计方面，统计、公安、计生等部门应制定可操作性强的方法和策略，对本地区流动的人口数据进行统计和分析，并结合人口普查数据进行更新。同时，对于环境容量应加强研究能力，使城市总体规划和土地利用总体规划达到在人口规模上的同一水平。第二，城市建设用地规模划分。对城市建设用地规模划定时，城市总体规划不应超过土地利用总体规划确定的范畴，而且城市总体规划和土地利用总体规划建设内涵上必须保持一致的定义。为了保证城市用地在内涵上的一致性，以及保证在用地指标上两个规划的一致性，在两个规划的用地分类时应尽可能地对建设用地的分类保持内涵上的定义相同，建设用地这一大类下的各中类的外延和内涵至少要保证相同。（2）“两规”在编制内容上进行明确分工。“两规”在编制内容上有很多相似或者相同点，因此务必明确各自的编制重点，避免在同一编制内容上的重复。土地利用总体规划编制的出发点和落脚点应放在粮食安全的确保上和耕地的切实保护上，严格控制农用地转为建设用地等非农用地。

4.2 严格土地利用总体规划与城市总体规划协调的制度创新

当前土地利用总体规划与城市总体规划分别由两个行政级别对等的管理部门加以编制，导致两个部门各行其是，行政指令无法进行统一。因此必须创新制度建设：（1）创新法律制度，完善相关法律制度，特别是要建立健全《土地利用总体规划法》来为土地的实际规划保驾护航，使得两个规划都有相关法律制度的庇护，为协调战略提供法律 保障。（2）创新管理制度，将两个制定规划的部门合二为一，统一政令，增强规划的执行力度和社会经济效应，为协调战略提供管理保障。（3）要创新环境制度，要打破长期以来形成的行政主导，市场为次的管理方法，坚持市场运行为基础行政干预为辅助的管理，尊重客观经济规律，尊重市场规律，为协调战略提供环境保障。

4.3 建立健全土地利用总体规划与城市总体规划协调的实施体系

（1）区域规划体系的构建。土地利用总体规划是在空间区域规划上的具体实施，除了城市总体规划区内的土地利用和城市建设用地规模以外，区域范围内的资源环境保护问题、基础设施建设工程、各类产业园区和农村居民点布局等都是两者协调的问题。（2）整合区域规划管理权利。法定的权威机构与区域规划工作的开展是密切相关的，其是负责组织规划的编制和审核，并监督实施规划，使各部门、行业、区域位置的观点和立场相互融洽，并及时调整发展过程中的新问题，进一步修改和评价计划。

5 结束语

综上所述，土地利用总体规划是关乎民生的重要工作，做好土地利用总体规划与城市总体规划的协调，有助于促进城市建设发展，有利于解决人与地之间的矛盾，才能实现城市建设的可持续发展。

参考文献：

[1] 唐兰.城市总体规划与土地利用总体规划衔接方法研究[D].天津大学，2012.

[2] 张丽斌.土地利用总体规划与城市总体规划的协调研究[J].科技创新与应用，2013（17）.

[3] 周铁刚.城市总体规划与土地利用总体规划的协调发展[J].江西建材，2016（10）.