基层央行落实《政府采购法实施条例》面临的问题与对策

王旺

2015年3月1日，《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》）正式颁布实施。《条例》的出台和实施，彰显了阳光采购理念，遏制寻租腐败；强化了政府采购政策功能， 体现了依法治国、依法行政的法治精神。一年来，湖南辖内人民银行分支机构认真贯彻落实《条例》要求，紧密结合基层央行实际，切实完善政府采购市场机制建设，不断提高政府采购透明度与集中采购工作水平，取得初步成效。但受诸多因素制约，目前基层央行在贯彻落实《条例》过程中还面临不少问题与困难，亟待研究解决。

一、《条例》的制度创新与突破

（一）若干重要概念得到明确

此次《条例》明确，“集中采购”是指采购人将列入集中采购目录的项目委托集中采购机构代理采购或者进行部门集中采购的行为。“财政性资金”是指是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用政府采购法及本条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用政府采购法及本条例。同時，《条例》对政府采购工程的法律适用作了衔接规定。可以说，《条例》在政府采购法的框架下，进一步规范了政府采购的管理和实施范围，使政府采购执行操作更加有法可依，为进一步扩大政府采购范围和规模创造了有利条件。

（二）进一步创新完善了制度体系

一是对采购人增加了约束规定。包括要求合理确定采购需求，杜绝倾向性；对化整为零采购有了界定依据；不得通过考察改变中标结果；明确了合同履约验收的责任和要求；明确了采购人的违法违规情形。二是对投标供应商增加了限制规定。包括必须证明“具有独立承担民事责任的能力”；对“重大违法记录”、联合体投标、恶意串通作出了明确界定。三是加强了对评审专家的管理。包括评审专家随机产生；专家库动态管理；明确评审专家的评审要求、监督记录、承担的法律责任、失信惩戒等。四是明确了采购代理机构的操作规定。包括招标方式、评标办法；规定评审结果公布后不得重新评审；明确了对供应商询问的答复要求。五是明确了政府采购的方式、形式。包括确立了电子采购的地位；明确了批量集中采购政策；非招标采购方式的适用情形和操作程序。六是增加了政府向社会购买服务内容。包括政府购买服务的法律地位、服务范围、验收要求。七是强化了财政部门的监管责任。增加了对集中采购机构的考核内容；推动了采购当事各方的互相监督。

（三）明确了政府采购的规范化、法制化与专业化要求

一是规范化。主要体现在：政府采购标准化，对招标文件和合同管理明确了标准化要求。细化了制定采购需求标准、预采购份额、价格评审优惠、优先采购等实现政府采购政策的具体措施。二是法制化。主要体现在：明确了因实施采购政策而改变采购方式的法律依据；规定了采购人、代理机构在保证采购需求完整性、明确性、合规性方面的明确要求及相应的法律责任。三是专业化。主要体现在：对政府采购代理机构、特别是集中采购机构执业水平的考核作出了规定；明确了政府采购监管部门制定招标文件、政府采购合同标准文本的主体责任。

（四）对政府采购规范透明、公开竞争与监督管理提出了更高要求

包括信息、预算、结果、合同、投拆五个公开。增加单一来源采购公示、政府建设的公共服务需求标准及履约验收情况公开等。同时，明确了监督到位、严格问责的政府采购工作机制，形成了内部监督、外部监督和社会舆论“三结合”的政府采购监督体系。

二、基层央行贯彻《条例》存在的主要问题和原因分析

（一）存在的主要问题

1.采购信息发布渠道狭窄，信息公开力度不够。一是基层人民银行对采购信息公布的意识不强，往往考虑更多的是内部保密要求，而对于主动向社会公布采购信息重视不够。二是采购信息披露方式单一，缺乏社会透明性。目前，人民银行分支机构没有建立集中采购信息的对外发布平台，大部分采购信息通过人民银行内联网专栏，或是内部张贴公告的方式在内部公开，而没有向社会公开，造成参与采购的具备优秀资质条件的供应商数量不足，在一定程度上抑制了采购工作的发展。三是集中采购公开事项不全，没有完全达到采购信息公开的范围要求。

2.采购项目需求和结果管理欠规范。《条例》对集中采购源头管理和结果管理进行了明确规范，而基层行都不同程度的存在对采购需求、采购结果和验收管理等措施不健全、执行不规范等问题，特别是对一些技术复杂或者性质特殊的项目采购，采购需求的完整、明确性更是难以保证。

3.规避集中采购现象时有发生。个别单位认为集中采购程序繁杂，耗时费力，往往不愿采取集中采购方式；有的过于强调需求部门和单位的特殊性，在采购时存在采取拆分需求、化整为零，规避政府采购的现象。

4.评标专家人才库制度欠完善。目前，人民银行各分支机构都建立了集中采购专家库制度，但没有明确专家库成员的更新频率、稳定机制、内外人员比例分配机制等，造成个别行集中采购专家库人员长期不变，投标单位可以准确猜测到某个项目的评标人员并进行攻关，或者非专业人员参与技术标评标等情况发生，导致采购项目评标结果不公正、不客观与不准确。

5.电子化采购程度低，集中采购信息化建设亟待加强。随着信息技术的发展，特别是云计算、网络技术和大数据以及电子商务的飞速发展，电子化采购已日益成为集中采购的一个新方向。近年来，总行着力推进采购电子化、信息化建设，引导各级行开展网上采购，取得了阶段性成果。

（二）原因分析

1.管采未彻底分离，独立采购机构缺位。在实际工作中，大多数地市中支都相应成立了集中采购管理委员会，将集中采购管理委员会办公室设在会计财务部门，会计财务部门身兼采购组织和日常管理的双重身份，既是集中采购工作管理者，又是采购操作的实施者，导致管采在实际工作中没有完全分开，管理工作的规范性与独立性以及监督的有效性难以体现，未能实现真正意义上的“采管分离”，不符合内部控制的管理要求。

2.集中采购协调机制缺失。会计部门在组织项目采购时，需要采购需求、技术、内部监督等部门密切配合，才能确保需求制定、信息发布、项目评审、项目验收等各个环节有序实施与采购工作的顺利完成。而这部分工作既没有纳入相关部门的日常工作范围，又没有制度明确如何对这些部门在项目采购所承担职责的进行考核。造成相关部门对集中采购工作不予配合时，会计财务部门无可奈何且难以保证采购效益，一定程度上限制了采购工作的发展。

3.专业管理人才匮乏，集中采购队伍建设滞后。一是基层央行缺乏专业的采购队伍。由于基层行采购人员的专业素质不强，缺乏精通采购业务、熟悉政府采购法规政策的采购管理和采购工作岗位人员，在组织管理、需求计划审核、采购文件编制、合同管理等方面，不能完全适应采购工作的新要求。二是缺乏具备与人民银行采购项目相关专业知识和评审技能的评审专业人才，难以适应集中采购项目评审的新要求。

三、政策建议

（一）加强集中采购机制建设，完善集中采购制度

1.完善集中采购制度体系。各级行应严格按照《政府采购实施条例》要求，并紧密结合基层央行采购实际，制定完善内部一系列配套规章制度，包采购计划编制、信息发布、采购范围、方式及程序、机构权责划分、监督管理、质疑和投诉等。在严格采购程序管理的同时，应强化采购需求、结果评价和履约验收管理等措施，采购单位应建立集中采购内部管理制度，厉行节约，科学合理确定采购需求，采购需求应当完整明确。

2.完善集中采购协调机制。基层人民银行除在《集中采购管理细则》中明确相关部门在需求、日常组织与管理、项目实施、检查监督方面的职责外，还要将与集中采购有关的配套工作纳入相关部门职责中，并作为内部考核的内容之一實行考核，以促成相关部门协调配合。各级行会计部门要牢固树立服务意识和全局观念，主动与有关部门密切配合，广泛宣传集中采购有关要求，积极争取有关部门的大力支持，共同做好集中采购工作，不断提高采购工作的水平。

3.加强评标专家人才库制度建设。各级行应切实完善采购评标专家库人员定期补充与优进劣出的流动机制与合适的内外相分离的分库机制。同时，还要建立大型采购项目全省专家库共享跨区域评审机制，确保项目评审成员的随机性、充足性与评审前的保密性，不断提高评审的专业性、准确性与公开性。

4.拓宽采购信息发布渠道，提高基层央行信息公开透明度。基层人民银行除了应在内部网站上发布集中采购信息外，必须在当地公开媒体上发布相关信息，对于达到一定金额标准的项目，还要通过上一级行发布平台进行发布，扩大内外部关注度，增加广大潜在供应商对基层人民银行依法合规开展集中采购工作的信心。

（二）强化集中采购管理，严格规范集中采购行为

1.加强组织领导，积极做好《条例》宣传工作。集中采购工作政策性强、涉及面广、操作难度大，各级行要加强组织领导，切实把采购工作列入议事日程，并自觉接受监督部门监督。同时，应利用各种舆论工具，采取各种生动有效的形式，广泛宣传《条例》和集中采购工作取得的成果，使《条例》的规范要求深入人心，在全行上下形成良好的学法、懂法、守法的法制环境。

2.完善采购机构架构，实现管采分离。各级行要按照集中采购“管理与执行职能相分离”的原则，并结合人民银行业务特点，因地制宜，建立完善基层央行集中采购组织框架。既要发挥集中采购管理委员会的决策作用，又要确保组织机构之间的相互制约作用，有效实现管采分离。

3.制定网上采购操作管理办法及操作流程，规范电子化集中采购。在规范操作的基础上，可针对部分商品采购项目试行电子网络采购模式，并在采购实践中不断总结经验，从而制定出一套合规的电子网络采购操作流程。

4.深入开展集中采购标准化建设。各级行应按照集中采购标准化建设要求，切实制定包括集中采购需求、采购预算、采购过程、采购合同、履约验收、结果评价等各个环节分类统一的标准化文本体系，不断提高基层央行集中采购电子化管理水平。

5.建立有效的监督检查机制。一是进一步明确基层央行纪检监察、审计部门对集中采购的监督职责，有效理顺会计部门与内控监督部门之间的关系，强化基层央行内部集中采购工作的监督与约束。二是建立供应商投诉机制，明确供应商投诉的条件和要求，完善受理和处理供应商投诉程序，及时对供应商投诉作出处理决定，保护供应商合法权益，维护公平竞争。三是拓宽基层央行公开监督渠道，如公布投诉、举报电话等，有效发挥公众的监督作用。（作者单位为中国人民银行长沙中心支行）