基于可持续发展的公共政策公共性回归探索

冯博雅

可持续发展是当今世界各国普遍面临的重大经济和社会问题之一，是指既满足当代人需要，又不危害后代人满足其自身需要能力的发展；是指既实现人类经济发展的目标，又保护人类赖以生存的自然资源，并促进人与环境和谐发展。“善治的本质就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”这就要求，政府在管理公共事务的过程中，要始终关注公民以及社会的反应，引导公民主动地投入到公共管理活动中，并积极听取和有效回应公民的需求。并在彼此间理性协商的基础上，最终决定何种利益是最迫切需要的，最合乎公共利益的要求，最能体现公共政策的公共性。

1 公共政策分析中的公共性原则

本文所指的公共性原则，一是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，公共性原则要求通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。二是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析的过程中坚持以系统、全面、协调发展为原则。因此，从政策问题认定的范围来看，公共性原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。三是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。

2 公共政策分析中公共性原则偏离的情况分析

2.1 公共政策的公平目标对公共性原则的偏离

公共政策分析的公平目标，是指“政策执行之后，政策的目标的团体，所分配到的社会资源、所享受到的效益、所担负的成本等公平分配的程度”。公平应该是代际内与代际公平的统一，是政府维护经济、社会发展秩序，满足社会公众利益要求，提高自己合法性及其政策权威的重要目标。从伦理上讲，公平是指未来各代人与当代人分享资源与环境利益的平等权利。然而，当代人的认知局限及其难免的功利主义倾向，使他们难以克服代内公平目标偏好，很难理性、自觉地站在未来人的角度，要求公共政策分析能着眼于在代内和代际之间公平地分配公共资源，并使之成为其政策诉求的主要取向，谋求从当代指向未来的持续发展。

2.2 公共问题的失真公共性原则的偏离

“问题不能脱离对它们进行定义的个体和群体而存在，也就是说，并不存在其内部和自身构成政策问题的‘自然的社会状态。”政策议程分为“外输入”议程和“内输入”议程两种。“外输入”议程是指由于一种利益要求或社会问题引起公民的广泛关注和议论，从而建立公共政策议程的过程。“内输入”议程是指由于政府决策者的积极关心或密切注意，使特定的社会问题被纳入到公共政策议程的过程。假设当政策议程仅为“内输入”时，不可避免地会存在一定主观性，而这种主观性正在成为影响公共政策公共性的现实挑战。“‘内输入是当代中国决策过程中利益表达与综合的主导形式，亦即当代中国‘人民利益是由权力精英‘为民作主的……这是当代中国决策过程的一个重要特点。”这种“内输入”占主导地位的政策议程确定模式，实际上是政府在诸多社会问题中进行选择的过程，而不是公民对社会问题进行选择的过程。

3 公共政策分析中公共性原则回归的建议

3.1 公共政策分析的理念必须反映公共性原则。人类的活动在自然界面前不是绝对自由的。为了保护更多的公共利益，政府在公共决策中，必须彻底抛弃视人类为自然界的中心的陈旧理念，形成以保护自然并协调其与人类的关系为主要内容的新理念，进而“建立一个以自然持续发展为基础、经济持续发展为任务、社会持续发展为目的”的人与自然和谐一致的新的发展观。

3.2 完善行政责任追究机制。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界线的地方才休止。”“要防止滥用权力，就必须以权利约束权力。”行政权力从根本上说来源于公民，但行政权力一旦形成则往往脱离社会而凌驾于社会之上。公共行政权力在没有强有力的监督力量的控制下，极易造成权力的非公共运行，腐败便无法避免，极端的权力导致极端的腐败。所以，公民授予政府官员权力的前提是官员要为此承担相应的责任。政府要致力于构建完善的行政责任追究机制，明确行政责任的主体、对象、内容以及失责的后果。行政责任是国家行政机关及公务员对其违法失职行为所必须承担的法律后果，其性质属于行政违法或违反行政纪律，尚不能追究刑事责任，只能从行政上追究违法者的法律责任和纪律責任。从矫正公共政策公共性偏离的视角来看。应追究政府和政府官员公共政策决策失误的责任，追究公共政策活动过程中行为偏差的责任。

3.3 公共政策分析的公平目标必须体现“立体”要求。多数学者认为，就社会意义而言，公平是经济、社会发展的重要动力，是现代社会规范的灵魂，因此是公共政策分析的重要目标。要促进可持续发展，公共政策分析就要在其目标取向上，以横向的代内公平促进经济、社会的当前发展，从而为未来发展准备条件；以纵向的代际公平保障经济、社会未来不间断的发展。也就是说，以“立体公平”来反映代内、特别是代际间的公共性原则，才能真正实现经济、社会可持续发展。

（作者单位：郑州大学）