石家庄市海绵城市PPP投融资模式研究

魏薇　曹阳

摘 要：基于对海绵城市的建设和PPP模式发展的背景研究，探究了PPP模式在国内外海绵城市建设中的应用模式和存在的问题，总结并借鉴先进经验，寻求政府与企业资金融合的新途径，提出发展海绵城市建设PPP模式应用的对策及建议。为海绵城市建设科学选用PPP模式提供有益的思路。

关键词：PPP模式；城市建设；存在问题；解决办法

1 PPP的概念

PPP被称为政府与社会资本的合作，在政府和企业谈判订立的协议保障下，政府和企业之间形成的以合同形式而形成的伙伴关系，或者是为了建设城市的基础设施、提供某种公共产品和劳务服务所形成合作关系。为了确保合作能顺利的完成，保证当事人能获得比预期的个人行为更有利的效果，双方以合同的方式来确定各自的权利和义务。

2 石家庄市运用PPP建设海绵城市的必要性

2.1 良好的运作基础

二十世纪末PPP模式得到了社会的广泛关注，全世界的工程项目建设都运用了PPP模式，所积累的实践经验可供选择。在政策方面，中国财政部颁发了《政府和社会资本合作模式2014（试行）》（以下简称《指南》）对PPP模式做各种规格，包括项目准备、目标识别、私人资本采购、项目的实施对所有权和操作程序等方面的转移。该《指南》在采购程序中创新性地对实地考察、企业资质资格预审、采购结果确认谈判等环节进了详细规定，就是为了使利用PPP模式项目采购的质量更佳，同时也提高了采购的成功率。中国已经将PPP模式融入到很多基础设施的建设以及海绵城市的建设。

2.2 有利的政策导向

2014年财政部联合颁发的住房和水利部门开展的《海绵在中心城市建设试点的通知》中指出：根据不同的城市规模不同，由中央政府按照一定的比例给予不同的补助资金，可连续补助三年。中央财政补助还是不足以支撑建设海绵城市所需资金，所以PPP模式成为了拓宽资金来源渠道，实现投资主体多元化城市建设的最佳选择。

2.3 “双赢”或“多赢”的合作理念

PPP模式的出现是为了弥补BOT模式的不足，其典型的结构为，政府通过政府采购形式与中标单位组成特殊的公司，从而达到“双赢”甚至是“多赢”的理念。将PPP模式融入海绵城市的建设中，将使私人企业的经济效益和政府关心的社会效益将有所改善。

3 石家庄市运用PPP投融资模式建设海绵城市的现状

3.1 石家庄市运用PPP投融资模式建设海绵城市的背景

住房部于2014年发布《海绵城市建设技术指导低影响发展雨水系统建设（试行）通知》，以及2015年发布的《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》鞭策各地积极推进海绵城市建设。石家庄市虽不是试点城市，但是相继编制了《石家庄市海绵城市总体规划》、《石家庄市海绵城市重点区详细规划》、《石家庄市海绵城市规划设计导则》以及《石家庄市海绵城市建设设施设计图集》等指导性文件，前期工作扎实有序，但是在项目落地阶段，同样需要大量的资金作为支持。石家庄市PPP模式运营尚需在政策、人才、管理上探索前行。

3.2 石家庄市运用PPP投融资模式建设海绵城市存在的问题

3.2.1 责任边界难划分

海绵城市建设具有跨专业、跨学科、综合性强的特点，建设中一般会同时涉及到市政、园林、环保、规划等多個职能部门，各个职能部门意见和诉求不完全一致。各职能部门的责任划分难以明确，同时也拉长了海绵城市PPP项目的审批推进的时间。

项目周边污染造成的污染尚不清楚。流域以外的其他地区如PPP项目对河流水质和水量的影响，以及向上游排放的污染物将影响流域整治效果。海绵城市PPP项目的边界条件不清晰和责任不明确，都会对政府和企业按照绩效考核付费埋下了隐患。

3.2.2 项目包范围难确定

整体表现为打包依据不清晰、打包范围不合理。项目切分太零碎，对海绵城市建设理念理解上的片面性，导致海绵城市建设的系统性被破坏。如未体现排水系统整体规划的理念；或只考虑了污水处理，而未考虑截污管网建设；或考虑了对雨水径流的控制，却缺少水资源、水生态的目标；或即使考虑了水资源、水生态的治理，但又缺少对城市防洪的考虑。

4 项目回报难创新

海绵项目建设项目一般很少涉及到使用者付费，海绵城市PPP的回报机制一般为政府付费。如果海绵城市的回报机制过于单一，一方面完全依赖政府付费，在较长的合作期内受地方经济发展和地方政府财力变化等多因素影响，项目回报的可持续性和稳定性也会受影响。另一方面，经营性较低的项目缺乏刺激社会资本发挥积极主动发挥创新性和主观能动性的内在激励机制，从而在一定程度上影响项目的竞争性，难以充分利用社会资本的融资、技术、运营资源和能力。

5 加快应用PPP投融资模式建设海绵城市的建议

5.1 强化部门联动和整合咨询团队

各级管理和职责明确。一是建立跨区域合作机制，协调广大流域政府间的工作；二是合理分配权力和责任。加快推进体制创新，构建有效的监管体系。

各部门横向联动整合。明确规划责任部门和牵头实施部门；结合海绵城市在建设和居住区、公园绿地、道路广场、河流湖泊等子系统的建设现状、运营维护现状、建设难点以及采用PPP模式的调整衔接方案。建立部门之间协调管理机制，共同推进海绵城市建设。

成立专业咨询技术队伍。建议海绵城市建设主管部门积极组建一支由海绵城市专项规划团队、海绵技术支撑团队、PPP专业咨询团队共同组建的第三方服务团队，并协调分工，为海绵PPP项目的体系结构、边界划分、建设时机、建设和运营成本评估、绩效评价体系和绩效监控方案等提供专业咨询服务。

5.2 海绵城市PPP的范围和各子项工程的整体打包的基本原则为

系统完整：项目包应按照适宜本地工程进度、实施条件的形式打包划分。同时项目包应保证汇水分区和流域的完整性，使得项目包未来便于考核，为绩效考核、按效付费提供基础。

权责明确：项目打包应该尊重行政管理权责范围，尽量保证项目包属于一个行政管理主体，以保证未来行政管理的高效。

海绵城市PPP的整体打包除了以上基本原则外，还需要考虑打包后项目公司能明确、能实现和政府方可考核、可量化的产出说明。

5.3 探索海绵城市PPP项目的回报机制

对于海绵城市的项目，可以探索提高社会资本提高经营性的机制，从而抵减海绵城市PPP项目的政府付费。

有条件的城市可以借鉴国外的雨水管理资金模式，探索排水许可证制度和雨水收费制度，使海绵PPP项目具有“用户付费”的条件。

基于海绵城市建设本身提供增值服务，如污水处理后的尾水进行中水回用、调蓄后的雨水进行处理后回用等，都能为项目公司提高收入。

可以充分发挥海绵城市建设给城市带来新的活力。不仅为当地居民带来锻炼身体的场所，还是一个休闲娱乐的好地方。

研究探索海绵城市与城市房地产开发、特色小镇、旅游景区开发等片区建设的有机融合，鼓励片区开发与综合运营商联合海绵城市建设和运营，共同推动片区开发建设，带动片区土地价值提升，另外一部分附加值用于支付政府在海绵城市购买PPP项目的费用。

6 总结

PPP 模式是未来的一种趋势，它不仅转变了政府的职能，实现了政府和企业风险共担、共同合作、利益共享，更将提高社会服务水平和公共产品建设效率。海绵城市的建设是城市发展理念和建设方式的转变，是提高新型城镇化质量的重要引擎。

参考文献：

[1] 魏保平，柏云.PPP模式驱动海绵城市建设-以镇江市海绵城市项目为例[J].中国投资，2016.

[2] 庄序莹，王梦璐.PPP模式的运行优势、挑战及完善策略[J].行政事业资产与财务，2016.